Littérature scientifique sur le sujet « Diritti edificatori »

Lo scritto affronta l'ampio dibattito sui procedimenti di restituzione alla comunità del plu-svalore immobiliare che si forma per effetto delle decisioni legate alla pianificazione. L'analisi evidenzia alcuni passaggi di rilievo nello sviluppo degli strumenti a disposizione degli enti locali: la centralità degli accordi pubblico/privato, l'assorbimento della perequa-zione urbanistica negli stessi accordi e, infine, l'impiego dei diritti edificatori come strumen-ti di nicchia a integrazione di perequazione e accordi.

Nel saggio del 1998 Massimo D'Antona mette a fuoco l'erosione di quattro pilastri su cui č stato edificato il diritto del lavoro della seconda metŕ del '900: la sovranitŕ dello stato-nazione, incalzato da istituzioni sovranazionali; l'organizzazione della grande fabbrica industriale, alterata da esternalizzazione e decentramenti; la stabilitŕ del progetto lavorativo e di vita "dalla scuola alla pensione"; il mito della rappresentanza generale delle organizzazioni sindacali storiche. Si chiede, pertanto, su quali basi possa essere rifondata l'identitŕ del diritto del lavoro. La "rilettura" si propone di saggiare la tenuta dell'analisi a dieci anni di distanza.

2013 - 2014
L’art. 5, 3° co., D.L. 13 maggio 2011, n. 70, (cd. Decreto Sviluppo), convertito con Legge 12 luglio 2011, n. 106, introducendo all’art. 2643, 1° co., c.c. il n. 2 bis, ha accolto nell’impianto codicistico la figura dei diritti edificatori, dando seguito e considerazione alla prassi della cessione di cubatura ormai invalsa nelle dinamiche contrattuali private. L’ambiziosa novella, tuttavia, pur nella apprezzabilità dell’intento enunciativo, si concentra nel garantire l’emersione pubblicitaria alla relativa circolazione, spalancando le porte alla maggiore incertezza possibile in ordine alla ricostruzione della natura giuridica e prestando il fianco alle critiche di incompletezza e di scelleratezza della tecnica legislativa. Occorre denunciare sul punto un metodo non troppo condivisibile adottato in sede di legiferazione che, sul presupposto di legittimare determinate posizioni, opta per l'accoglimento della relativa trascrivibilità, piuttosto che declinarne una compiuta identificazione e disciplina, come è peraltro accaduto per l’art. 2645 ter c.c., il quale, comunque, a differenza del caso in esame, pone un accenno di regolamentazione. L'indagine condotta si pone, pertanto, l'obiettivo di inquadrare la fattispecie di recente introduzione e gli strumenti idonei a trasferirne la titolarità, calandola in un rapporto di confronto con la più antica cubatura e misurandosi col difficile compito di conciliare gli obiettivi pratici con la costruzione teorica. Certo, deve considerarsi che la complessità del dato normativo da cui si parte e, soprattutto, le interferenze tra gli eterogenei ambiti disciplinari coinvolti, quali quello urbanistico e quello civilistico, conducono il civilista, che non intenda abdicare al sistema di fronte a simili interventi, a orientare il suo sguardo critico su molteplici piani. Si tratta, infatti, di analizzare le proposte ricostruttive avanzate dagli interpreti prima e dopo la citata novella normativa, muovendo dalle prime, dedicate al fenomeno della cessione di cubatura, per giungere alle più recenti concentrate sul nuovo ambito tematico della pianificazione perequativa, compensativa e incentivante, nell’ottica di rintracciarne un’adeguata collocazione nel quadro delle categorie ordinanti del diritto civile. Non può tacersi, tuttavia, la peculiare difficoltà che incontra la sussunzione di ipotesi normative assolutamente inedite nei modelli noti, malgrado, a parere di chi scrive, alla collocazione e al tenore letterale della nuova norma vada attribuito un valore dirimente e proficuamente orientativo. Sulla base degli esiti di tale analisi, si rende necessaria un’operazione di sintesi con gli indici da ultimo assunti in forza della recente riformulazione dell’art. 2643 c.c., indicando, altresì, l’eventuale rapporto di continuità instaurato tra la figura della cubatura nell’inquadramento tradizionale e la nuova fattispecie. In proposito, occorre accennare alle varie ricostruzioni in ordine alla natura giuridica del negozio di cessione della cubatura, alcune ispirate ad una concezione in terminidi diritto reale limitato e, di conseguenza, decise nell’affermare il valore di contratto ad effetti reali della relativa cessione; altre, invece, indifferenti rispetto al ruolo di tale programma negoziale e, certamente, convinte della sua secondarietà rispetto al momento “amministrativistico” della fattispecie. Il rilievo dell’interesse pubblico al rispetto delle regole di programmazione urbanistica e ad una corretta, armonica ed omogenea espansione edilizia nel territorio interessato ha, infatti, indotto parte minoritaria della dottrina e della giurisprudenza a sminuire il ruolo giocato dall’autonomia privata nell’ambito della cessione di volumetria, tanto da qualificare in termini di assoluta superfluità qualsiasi accordo concluso dalle parti, non solo per quanto agli effetti inter partes, ma addirittura anche nei confronti della pubblica amministrazione. In tali termini, il momento essenziale e costitutivo dell’intera fattispecie sarebbe costituito solo ed esclusivamente dal rilascio del permesso di costruire, divenendo sufficiente la mera adesione del proprietario cedente in qualsiasi modo manifestata, anche attraverso una mera sottoscrizione apposta sull’istanza di permesso di costruire o, ancor più semplicemente, sugli estratti plano-volumetrici allegati al progetto ed alla domanda medesima. Secondo un indirizzo giurisprudenziale ormai risalente, sarebbe necessario che il proprietario cedente manifesti espressamente la sua adesione al trasferimento mediante un atto d’obbligo, non ritenendo sufficiente a perfezionare il meccanismo traslativo detta sottoscrizione, proprio perché inidonea alla tutela delle ragioni dei terzi in quanto non aventi accesso ai registri immobiliari. In senso parzialmente diverso, altro indirizzo giurisprudenziale, di stampo amministrativo, ha, al proposito, affermato che, pur essendo legittima la richiesta da parte dell'amministrazione comunale di un atto d'obbligo unilaterale, non appare, invero, necessaria la sua trascrizione nei registri immobiliari, dal momento che la tutela delle ragioni dei terzi estranei discende dalla semplice annotazione del vincolo negli atti amministrativi del Comune. La limitazione edificatoria di un lotto e la conseguente espansione dell’altro deriverebbe, insomma, esclusivamente dal provvedimento amministrativo, divenendo, così, irrilevante per la pubblica amministrazione, in primo luogo, l’intervento eventuale di un accordo tra le parti, privo di qualsivoglia effetto sul completamento dell’iter di rilascio del permesso di costruire e, in secondo, anche tutte le vicende successive all’eventuale stipulazione del contratto di cessione. L’esigenza di salvaguardia dell’interesse pubblico sotteso all’intero procedimento non deve però far dimenticare la necessità di tutela dell’interesse delle parti a conformare un assetto negoziale per loro satisfattivo mediante l’espressione di un consenso libero e cosciente e, nel contempo, rispettoso delle regole, dei principi e dell’interesse dei terzi a conoscere il trasferimento di cubatura attraverso il regime della pubblicità immobiliare. Non è possibile, infatti, reputare sufficiente a tale scopo la mera sussistenza di provvedimenti amministrativi che legittimino lo spostamento della cubatura da un fondo all’altro, ancorché contenenti clausole che diano atto del trasferimento stesso. La sottoscrizione della documentazione amministrativa, come sostenuto da più parti della dottrina, non può mai surrogare e sostituire la predisposizione di strumenti negoziali, coscienti e volontari, che stiano a presidio del corrispondente assetto avente carattere squisitamente amministrativistico. Né, peraltro, la scarsa o nulla considerazione del ruolo giocato in materia dall’attività negoziale privata permetterebbe di comprendere come la pubblica amministrazione possa consentire un effetto giuridico così importante quale il trasferimento di volumetria, che, incidendo profondamente sulle facoltà del proprietario che subisce la minorazione di capacità edificatoria del proprio lotto, non può immaginarsi perfezionato sulla base di una non formale adesione in qualità di cedente. E’ stato, infatti, sostenuto che nel caso di specie non può prescindersi da un vero e proprio accordo contrattuale tra le parti, dal momento che qualsiasi atto dispositivo di un bene richiede sempre il pieno consenso del legittimo titolare espresso nelle forme richieste affinché possa considerarsi valido ed efficace. Pertanto, occorre affermare, in definitiva, che un corretto assetto negoziale è, senza dubbio, espressione dell’accordo intercorso tra cedente e cessionario e non può allora che precedere giuridicamente e logicamente l’intervento della pubblica amministrazione. Indipendentemente, insomma, dalle vicende legate allo svolgimento della successiva fase amministrativa, la funzione del negozio è quella di creare il vincolo sui beni e di soddisfare l’interesse dei privati a realizzare il più possibile l’assetto negoziale condiviso in merito ai fondi. Certamente, non determina il trasferimento di cubatura in assenza del provvedimento amministrativo, ma garantisce la creazione del vincolo di inedificabilità, il quale, benché risultato solo parziale, sarà opponibile erga omnes mediante la trascrizione. In conclusione, può affermarsi che il negozio di diritto privato si inserisce nell’ambito del procedimento amministrativo dal quale deriverà, quale effetto finale, il rilascio del permesso di costruire cd. maggiorato secondo le regole biunivoche tra diritto privato e diritto pubblico, nel senso che tale ultimo permesso di costruire potrà essere rilasciato al proprietario del lotto ricevente solo qualora sia stato stipulato in suo favore un negozio traslativo di volumetria nei limiti dell’interesse pubblico alla salvaguardia sostanziale del bene territorio. La complessità di un esatto e soddisfacente inquadramento dogmatico dei diritti edificatori discende, poi, anche dal fatto che le operazioni circolatorie prospettate si pongono sull’esatto confine tra diritto amministrativo e diritto civile, atteso il preponderante coinvolgimento del diritto urbanistico tale da garantire al permesso di costruire un’indubbia rilevanza. Chi, tuttavia, sulla scorta di tale considerazione, ritiene che oggetto dei trasferimenti di cubatura non siano posizioni di diritto ma interessi legittimi tesi all’ottenimento del titolo abilitativo, relega immeritatamente l’indagine civilistica in secondo piano, atteso che la responsabilità ermeneutica impone di distinguere il momento antecedente al rilascio da quello successivo. Di conseguenza, non può negarsi al titolare del diritto edificatorio una posizione meritevole di assoluta tutela e considerazione già prima di tale rilascio, dal momento che, come attenta dottrina ha avuto modo di affermare, soltanto chi disponga di un titolo idoneo a comprovare la detta titolarità sarà legittimato all’avanzamento della relativa istanza. Titolo che proietta indiscutibilmente la vicenda su un piano di riconoscimento proprio del diritto civile... [a cura dell'autore]
XIII n.s.

The thesis investigates the evolution of market-oriented approaches in the urban planning framework. These approaches are based on neo-liberal principles of market self-regulation and designed to bypass the unfairness and the ineffectiveness of the traditional zoning regulation and the rational-comprehensive plan. The main objective is to evaluate the potentiality of market-based instruments in relation to specific goals, as urban growth control and urban renewal, shared at national and European level. In particular, the work is focused on international experiences of development rights transfer aimed mainly at environmental protection. In the national context, it analyzes the various applications of urban equalization in the municipal plans, disciplined differently in regional legislations, and the recent experimentations of more flexible forms of development rights transfer or even free marketability of development capacity. This mechanism is founded on the separation of the development right from the ownership of land. It has legal autonomy and therefore it can be assegned or gained by different stakeholders according to the conditions defined by public administrations. Development rights can be used by local authorities, as non-financial compensation, to pursue different kind of objectives: free land acquisition, environmental preservation, historical and cultural resources protection, energy save incentives, urban renewal, land-take reduction, infrastructures and services realization. Based on a survey of market-based instruments used by urban planning in the international context, the thesis analyzes the Italian forms of equalization and non-financial compensation and rewards in relation to the criteria of effectiveness, efficiency, equity and transparency. The identification of various critical issues (legal, estimative and urban planning issues) allowed to advance proposals aimed at improving the effectiveness and fairness of the urban planning tools. Urban equalization and non-financial compensation tools, supporting the municipal plan or independent from its, generate development rights of different types that differ also for their legal protection. Development rights granted as compensation, for example in order to acquire an area, must be protected by the administration which has to ensure the chance of a real urban development. This right protection imposes a constraint to the urban plan revision, according to new arising community needs. The recent national law (L. 70/2011), aimed at regulating the contractual scheme of "development rights transfer", impose to register every contract that create, transfer or modify development rights ownership. It does not appear sufficient to go beyond the many critical issues although contributes to greater certainty in the assignment and circulation of development rights. The final section of the thesis studies a case sample in Sardinia Region, the metropolitan area of Cagliari, a context interested by urban sprawl and land-take processes. The analysis of the municipal plans highlights an overestimation of development capacity needs and a first attempt to use flexible and consensual approaches. Finally the research discusses the proposal of a planning law for the national territorial government and the urban planning regional reform. The discussion of the results highlights the possibility to use a market-oriented approach and the transfer of development rights. They support municipal planning instruments and integrate regulative and command and control measures in order to achieve specific aims such as urban sprawl control, urban renewal, historical centers conservation and collective services system supply.

Le aree non urbanizzate, risultato dei processi di periurbanizzazione dei contesti metropolitani, rappresentano oggi i luoghi piu' instabili del territorio e quelli maggiormente investiti da processi di trasformazione, i vuoti in attesa di valorizzazione immobiliare e le sedi per future infrastrutturazioni. Tali aree costituiscono una grande risorsa ambientale che necessita invece di essere inserita all'interno di un nuovo progetto territoriale che vede la campagna urbanizzata evolvere in una campagna urbana. Le aree agricole, quelle abbandonate e gli incolti possono essere dunque ripensati alla luce di nuove forme di utilizzazione dei suoli che possano coniugare la produzione agricola periurbana con le istanze della fruizione, del tempo libero e della protezione ambientale, orientate alla fornitura di ecosystem services e nella prospettiva di strategie di adattamento ai cambiamenti climatici. In questa direzione e partendo dal territorio della municipalita' di Mascalucia, nel contesto dell'area metropolitana catanese, si propone il Land Use Suitability Strategy Model (LUSSM) un modello basato sull'integrazione della Land Cover Analysis (LCA), che restituisce le percentuali di superfici evapotraspiranti all'interno di ciascuna categoria di NUAs, e della Fragmentation Analyses (FA), che ne definisce dimensioni e densita', e capace cosi' di indirizzare nuovi e pertinenti usi del suolo Prospective Land Uses (PLUs) per le NUAs e coerenti con al prospettiva della campagna urbana. La praticabilita' di un simile scenario, fortemente contrastato dalle leggi di mercato, dipende dalla possibilita' di perseguire strategie di protezione delle aree non urbanizzate (Protection Farmland), attraverso la proposta di un programma di trasferimento di diritti edificatori (TDR) che, spostando diritti virtuali dalle aree mittenti, da proteggere, alle aree destinatarie, da densificare, delinea anche possibili traiettorie di trasformazioni urbanistiche virtuose secondo le logiche della Smart Growth.

Il lavoro indaga la natura, disponibile o meno, dell'interesse legittimo. La tesi è divisa in una prima parte sostanziale e una seconda parte processuale. Nella prima parte si muove dal concetto di disponibilità, che ha avuto origine nel sistema civile e rispetto al diritto soggettivo. In seguito si applica l'attributo della disponibilità alla figura dell'interesse legittimo. L'analisi è condotta incentrandosi sempre sulla struttura essenziale delle situazioni giuridiche soggettive. I risultati raggiunti sul fronte sostanziale sono poi trasposti sul piano della tutela, giurisdizionale e arbitrale, mediante lo studio degli istituti maggiormente connessi alla qualifica della disponibilità.