Littérature scientifique sur le sujet « Contratti della pubblica amministrazione »

Lo scritto muove dalla constatazione che studi ed osservazioni empiriche illu-strano come la disomogenea distribuzione di informazioni tra soggetti che si tro-vano a negoziare alimenta l'incertezza e concede spazio all'opportunismo, in-nalzando i costi di transazione. Calando, però, la questione strategica della miti-gazione dell'opportunismo all'interno dei tre diversi ordini di rapporti chiamati in causa dalle negoziazioni pubbliche, ossia il rapporto tra pubblica amministrazio-ne e funzionari, tra pubblica amministrazione e concorrenti e tra pubblica am-ministrazione e contraenti, possono affiorare delle prospettive legittime che, uscendo dalle strettoie della modellistica contabile familiare alla prassi giuridica , consentano di acquisire e sfruttare nuova informazione, in corso di gara, adat-tando stime e proposte e consentendo, in tal modo, di guadagnare parecchio in termini di efficienza. In definitiva ed in sintesi, teoria ed esperienza, che trovano ampio supporto ed ispirazione nel diritto europeo, inducono a pensare che l'obiettivo di innalzare efficienza e convenienza dei meccanismi di gara postula il ricorso a modelli di-versificati, aperti a gradi variabili di flessibilità. A ben vedere il diritto europeo, assumendo il patrocinio di procedure contrattuali più aperte e di criteri di bilan-ciamento più flessibili, ispirati dall'idea che la stretta sorveglianza dei funzionari e delle amministrazioni non sia la finalità incondizionatamente prioritaria, ac-credita piuttosto l'idea che gli oneri del formalismo vadano sopportati soltanto sinché si può supporre che ne discendano benefici superiori in termini di stimolo all'intensificazione degli scambi. Lo scritto approda alla conclusione che l'efficienza vada considerata alla stregua di una variabile endogena, e non esogena, rispetto alle politiche di promozione della concorrenza. Onde, sarebbe utile convalidare anche nel nostro ordinamento un criterio di libertà delle forme procedimentali, almeno per i cosiddetti contratti esclusi, che non sempre e non necessariamente siano tenute a tradursi in procedure di gara, fatta salva la possibilità di accesso alla tutela giurisdizionale per l'aspirante che dimostri di aver subito gli effetti lesivi e discriminatori della violazione dei principi generali.

L’esternalizzazione è un sistema di gestione coperto dal genere dei rapporti trilaterali, nel caso in ricerca, maneggiato dalla Pubblica Amministrazione, per ridurre costi e migliorare la qualità dei servizi offerti alla popolazione, adoperato, dapprima, solo per le attività accessorie, ma con la normalizzazione del sistema, si è cominciato a implementarlo nei bisogni principali. Tuttavia, l’uso senza controllo e sfrenato di questo meccanismo ha creato intensi dibattiti giuridici e dottrinari che indicano i vantaggi e gli svantaggi di tali tipi di contratto, sia per quanto riguarda la vulnerabilità dell’operaio esternalizzato, sia rispetto la responsabilità del ricevitore del servizio dinanzi al disonore dei loro oneri lavorativi, e come l’utilizzo dell’esternalizzazione potrebbe essere adoperato in modo sicuro ed efficace dai contraenti. È appunto per questo che, inizialmente, la presente ricerca avrà un approccio generale sull’esternalizzazione, dalla comparsa del meccanismo nella storia, con enfasi sulla sua applicazione nel settore pubblico, investigando le possibili minacce ai regimi giuridici di contrattazione del personale utilizzati da enti statali. In questa prospettiva, saranno indicate le definizioni più impiegate dai dottrinatori, così come anche la natura giuridica e i presupposti che permeano l’istituto. Di seguito, saranno trattati il capitalismo, la globalizzazione, il neoliberalismo, indicati i fattori che influenzano l’esistenza e l’espansione dell’esternalizzazione e le critiche esistenti in materia. Alla ricerca di una soluzione più fattibile ed effettiva alla problematica, verranno confrontati ritagli esemplificativi del meccanismo in altri sistemi giuridici, soprattutto in quello italiano, riportando riferimenti legali e giurisprudenze sulla materia. La metodologia impiegata è sostanzialmente bibliografica e indiretta, servendosi da libri, articoli scientifici e orientamenti giurisprudenziali dei tribunali superiore e regionali del lavoro, servendosi, ancora, del metodo deduttivo per la giusta interpretazione dell’argomento. In questo senso, la presente ricerca dimostrerà la soluzione della problematica ritenuta dal ricercatore la più fattibile ed effettiva.

"Continuità" e "pausa", sono le parole chiave dell'amministrazione italiana, la prima generalmente prevalente sulla seconda. Ma in più di 150 anni, nonostante la continuità, ci sono state numerose interruzioni. Il modello della Legge Cavour (1853) è stato subito frammentato dalla creazione di uffici speciali, nuove funzioni e servizi collaterali. Il ridotto numero di dipendenti crebbe notevolmente nel tempo. La conoscenza tecnica a volte accompagnava la cultura burocratica dominante. Nacquero le amministrazioni "di guerra"; poi, con il fascismo, il parastato, le corporazioni, la burocrazia del Partito crebbe. Le principali caratteristiche della pubblica amministrazione furono le seguenti: la continuità degli uomini nel passaggio dal regime alla democrazia, ma anche le rotture, come quelle della Cassa per il Mezzogiorno e dell'Ente nazionale idrocarburi (ENI); le innovazioni del centro-sinistra (rottura) contro la tradizione (continuità); i successivi tentativi di riforma contro la resistenza dell'apparato. La continuità vince? Tuttavia, l'Europa, la digitalizzazione e le trasformazioni strutturali degli Stati agiscono come nuove fratture.

Le incontrollate politiche di espansione della spesa pubblica, oltre a far crescere l'indebitamento dello Stato, hanno indotto a una gestione delle risorse tale da far scadere la qualitŕ delle scelte organizzative e dei comportamenti professionali della pubblica amministrazione. Ripensare il rapporto tra risorse disponibili e loro impiego produttivo costituisce un passaggio essenziale anche per migliorare il funzionamento della giustizia

A partire dagli anni '80 del XX secolo le burocrazie delle democrazie occidentali sono state oggetto di profondi mutamenti, con la sostituzione, in primo luogo, dei principi della gerarchia e dell'accentramento con quelli della delega e del trasferimento di competenze, anche se in misura variabile nei diversi contesti. Tra le innovazioni piů rilevanti figurano: l'istituzione delle agenzie esecutive, come unitŕ funzionalmente autonome e separate rispetto ai Ministeri, che ha permesso di ridisegnare gli organismi ministeriali secondo criteri di tipo reticolare; il considerevole incremento dell'autonomia organizzativa e finanziaria dei dirigenti; l'estensione, in materia di gestione del personale, dei margini di applicazione della contrattazione collettiva e l'introduzione di numerose deroghe al principio della stabilitŕ del posto di lavoro; il potenziamento degli strumenti per il controllo dell'efficacia e dell'economicitŕ della prestazione amministrativa, per la valutazione dei risultati e per il miglioramento della qualitŕ dei servizi erogati. Dall'analisi di queste ed altre innovazioni emerge il tentativo di ridurre le distanze fra settore pubblico e settore privato, sulla base della convinzione secondo cui da quest'ultimo si possano trarre insegnamenti validi per incrementare l'efficienza del primo. In ogni caso, seppur in presenza di obiettivi e finalitŕ convergenti, il processo di modernizzazione č stato declinato nei vari paesi in forme differenziate, che dipendono in larga misura dai contesti politico-istituzionali nazionali e dalle caratteristiche organizzative consolidatesi nel corso del tempo. In queste note verranno messe a confronto le esperienze di riforma di quattro paesi dell'Europa Occidentale (Francia, Spagna, Germania e Regno Unito) e degli Stati Uniti, avviatesi a partire dalla prima metŕ degli anni '80. Per ciascuno dei paesi considerati si analizzeranno modelli di organizzazione, politiche del personale, processi di riforma, avviati e tuttora in corso. Alcune osservazioni conclusive tenteranno di evidenziare linee di continuitŕ e di differenziazione tra le diverse esperienze.

Il contributo esamina l'impatto dell'epidemia sul settore turistico, con particolare riguardo ai cosiddetti contratti di soggiorno, e si sofferma sui recenti provvedimenti introduttivi di nuove misure a tutela della sicurezza pubblica dopo la ripresa della libera circolazione fra le Regioni.

Discriminazione fondata su razza e origine etnica - art. 1 d.lgs 215/2003 - Mancato adempimento obblighi assunti dalla Pubblica amministrazione - Sussistenza Ha natura discriminatoria la scelta di rivedere l'assegnazione degli alloggi destinati ai residenti presso il campo nomadi autorizzato di Triboniano nell'ambito dei singoli accordi denominati "Progetto di autonomia abitativa", legati a una precedente convenzione sottoscritta tra il Commissario della emergenza nomadi in Lombardia, Comune di Milano e dalla Casa della caritŕ Angelo Ambriani. Il mancato adempimento degli obblighi assunti dalle parti firmatarie costituisce comportamento discriminatorio in quanto esclusivamente legato all'appartenenza etnica dei ricorrenti in questo modo trattati meno favorevolmente rispetto alla genericitŕ dei cittadini nei confronti dei quali la Pubblica amministrazione tiene fede ai patti sottoscritti.

Il lavoro indaga, attraverso un caso di studio, le potenzialitŕ dei social network sites (SNS) quali strumenti di ascolto per la pubblica amministrazione. A tal fine č stata realizzata una websurvey che ha coinvolto i cittadini di etŕ compresa tra i 18 e i 24 anni residenti nel Comune di Spello (PG), utilizzando come canale di contatto il SNS Facebook. La ricerca ha messo in luce come i social network sites possano rivelarsi utili canali di ascolto per la pubblica amministrazione al fine di indagare la percezione dei servizi e mettere in luce bisogni e consumi comunicativi dei cittadini, in particolare delle fasce piů giovani della popolazione.

Il lavoro esamina la nozione di amministrazione condivisa, intesa come coesercizio della funzione amministrativa tra Pubblica amministrazione e privato. In particolare, lo scritto analizza la disciplina contenuta nell’articolo 55 del Codice del Terzo settore del 2017, dedicato ai rapporti tra le Pubbliche amministrazioni e il Terzo settore. Tale rapporto ha costituito oggetto di notevoli studi in letteratura e di importanti pronunce (anche della Corte costituzionale), ma gli argomenti posti a fondamento delle tesi sostenute non sempre appaiono convincenti. Lo studio analizza, infine, le conseguenze dell’amministrazione condivisa sul piano processuale.

Il DLGS n. 163/2006 e s.m. costituisce attuazione della normativa europea in materia di appalti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, e, in particolare, delle direttive n. 2004/18/CE per i settori ordinari e n. 2004/17/CE per i settori speciali. Il presente lavoro si propone di esaminare, da un lato, la conformità della legislazione italiana alle suddette direttive comunitarie e segnatamente alle regole sull’evidenza pubblica poste a presidio della concorrenza e del mercato, anche alla luce della giurisprudenza nazionale e comunitaria, e dall’altro, la peculiare natura degli atti posti in essere dalla pubblica amministrazione aggiudicatrice nei rapporti contrattuali con gli operatori economici privati, costantemente connotati dalla loro duplice rilevanza in campo pubblicistico e civilistico, con le problematiche che ne derivano in tema di riparto di giurisdizione e tutela risarcitoria.
The new Code of Public contracts (DLGS n. 163/2006) puts into effect the Public procurement European law, and in particular the directives n. 2004/18/UE and n. 2004/17/UE about public contracts of works, services and supplies. This paper will examine both the accordance of the Italian law to the European directives, in particular to the public procurement rules required to assure the fair and competitive development of the enterprises’ economic activity in the market place, both the special nature of the public administration’s action in its contractual relationships with the economic subjects, always double connected to public and civil law, and therefore involving questions about jurisdictional division and claim for damages.

2009 - 2010
L’indagine prende le mosse dallo studio da un lato dell’intreccio delle regole civilistiche e pubblicistiche, partendo dall’assunto che l’attività amministrativa, volta alla cura di interessi pubblici, ben può essere esercitata attraverso istituti di diritto privato, nella considerazione che l’autonomia negoziale debba necessariamente innestarsi nell’autonomia funzionale della quale l’amministrazione è portatrice, e dall’altro lato dallo studio del fatto che il perdurare nel tempo del rapporto contrattuale e delle relative situazioni giuridiche possa venire intralciato da accadimenti esterni che possono ostacolare l’attuazione e la realizzazione degli interessi sottesi. La scelta di esaminare proprio il contratto di appalto dipende dal fatto che trattasi di fattispecie in grado di coniugare i due momenti fondamentali della ricerca: per un verso infatti racchiude, quando si tratta di appalto pubblico, sia la fase pubblicistica contraddistinta dall’attività della pubblica amministrazione quale il soddisfacimento dell’interesse pubblico affidato alla sua cura, attraverso l’obbligato rispetto dei canoni fondamentali di trasparenza, efficienza, parità di condizioni nell’accesso al mercato ed economicità, sia la fase privatistica della stipulazione di un contratto, utilizzando tutti quegli strumenti posti a disposizione dei contraenti dal diritto civile e costituenti l’autonomia contrattuale (art. 1321 c.c.), secondo cui le parti sono libere di determinare il contenuto, ovviamente nei limiti imposti dalla legge e sempre che si realizzino interessi meritevoli di tutela secondo il nostro ordinamento. La stessa scelta del contraente dovrà avvenire secondo procedure di evidenza pubblica che, ai sensi dell’art 2, co. 1 d. lgs. 163/2006, dovranno “svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, pubblicità”. L’altro momento della ricerca riguarda un’analisi più strettamente privatistica dello schema negoziale del contratto di appalto, in cui l’interesse del committente e dell’appaltatore alla realizzazione del risultato pone in primo piano le vicende che intercorrono tra la conclusione del contratto di appalto ed il compimento dell’opera. Infatti l’appalto è suscettibile di subire nel corso del suo svolgimento una serie di trasformazioni mutamenti e alterazioni riconducibili alla nozione di modificazione. La ricerca analizza la fase successiva alla stipulazione contrattuale, perché è proprio in questa fase che si fondono i due temi della ricerca. La conclusione del contratto rappresenta il momento finale attraverso il quale si esprimono e si consolidano gli effetti dell'atto negoziale, a sua volta comprendente il bilanciamento delle opposte aspettative controfattuali degli stipulanti. Successivamente alla conclusione, ognuno dei contraenti beneficia della tranche favorevole della stipula, ponendo conseguentemente in essere i comportamenti che, da soli o in concorso con quelli della propria controparte, hanno la funzione di eseguire il contratto. Proprio dallo studio di questo momento si comprende come la stipulazione non sia idonea a cancellare il dna di autorità della pubblica amministrazione che, pur dopo la stipula del contratto, può tornare a valutare l’interesse pubblico per il quale si è determinata a contrarre, decidendo di annullare l’aggiudicazione per motivi di legittimità (entro un termine ragionevole e tenendo conto, ai sensi dell’art. 21 nonies, degli interessi dei destinatari e dei controinteressati) o di revocarla, ai sensi dell’art. 21 quinquies, per sopravvenuti motivi di pubblico interesse per mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. Assumono, altresì, rilevanza giuridica quelle sopravvenienze in grado di alterare notevolmente sul piano qualitativo (impossibilità e presupposizione) o quantitativo (eccessiva onerosità) la prestazione. In linea di principio, secondo il diritto privato, non è in discussione che il contratto possa subire modifiche le quali possono intervenire o in esecuzione di una specifica clausola di rinegoziazione, inserita preventivamente nel contratto, oppure perché le parti si accordano per rivedere il regolamento contrattuale successivamente alla sua definizione. Dopo una panoramica sull’attività contrattuale della pubblica amministrazione, che conduce al riconoscimento per la pubblica amministrazione della piena soggettività giuridica e quindi la piena e generale possibilità di essere titolare di tutte le posizioni giuridiche tipiche del diritto privato; si analizza, brevemente, la procedura di aggiudicazione dei contratti di appalti pubblici al fine di ricostruire la stessa seguendo lo schema negoziale tipico del diritto privato. Da una siffatta analisi si deduce che soltanto la stipulazione e non l’aggiudicazione equivale ad accettazione dell’offerta, e per tali ragioni si affrontano le vicende modificative successive alla stipula del contratto. Particolare rilievo è dato alla cessione del contratto e al sub-appalto, istituti osservati spesso con sfavore perché in grado di incidere in profondità lo stretto rapporto fiduciario insito nel rapporto tra committente ed appaltatore; da tale sfiducia ne è derivata, infatti, l’impossibilità di disporre mutamenti nella figura del privato contraente senza apposita adesione della stazione appaltante, che autorizzi la modifica soggettiva del rapporto contrattuale. Da tener presente sono anche i casi di successione di un soggetto giuridico nella titolarità di un’impresa appaltatrice, in cui il principio cardine su cui ruota tale interpretazione è quello dell’immodificabilità del soggetto partecipante alla gara, in quanto “l’immutabilità della persona dell’esecutore delle opere ha sempre rivestito per l’amministrazione particolare importanza, se non altro per il fatto che lo stesso viene scelto o dovrebbe essere scelto di regola al termine di un complesso procedimento concorsuale volto innanzitutto a consentire la più ampia partecipazione di imprese e poi ad individuare il soggetto meglio qualificato”. Le modifiche contrattuali affrontate nel lavoro comprendono anche il fenomeno del cd. jus variandi dell’amministrazione sui progetti di opere pubbliche già posti in esecuzione. La relativa disciplina consente all’amministrazione, ove se ne verifichi il bisogno, di introdurre nei progetti di lavori, già in corso di esecuzione, “variazioni od aggiunte” che non siano previste dal contratto e di provvedere a tale scopo “mediante una perizia suppletiva che servirà di base ad una distinta sottomissione o ad un’appendice al contratto principale”. Nel caso di varianti e addizioni oltre i limiti consentiti, l’interesse dell’appaltatore è tutelato mediante il diritto potestativo allo scioglimento del contratto. E da qui parte lo studio circa le fattispecie di estinzione dell’appalto diverse dalle cause tipiche di estinzione dell’appalto comuni ai altri contratti, quali l’adempimento, la risoluzione per inadempimento o per impossibilità sopravvenuta della prestazione dell’appaltatore, il mutuo consenso, il decorso del tempo. Infine, non può mancare un considerevole riferimento alla sorte del contratto nel caso di annullamento dell’aggiudicazione, ed il correlato tema del risarcimento dei danni. Molti degli atti del procedimento amministrativo in tema di pubblici appalti sono infatti suscettibili di essere riguardati sia sotto l’angolo visuale del diritto pubblico, sia sotto quello del diritto privato. Si pensi, per esempio, al bando di gara, che può essere considerato come atto amministrativo, lex specialis della procedura selettiva, sia come invito a offrire; e così all’aggiudicazione, che può essere vista come l’atto conclusivo del procedimento amministrativo in cui la pubblica amministrazione esprime definitivamente la propria volontà (certamente impugnabile davanti al giudice amministrativo) o come accettazione della proposta contrattuale. Dall’analisi effettuata si evidenzia l’impossibilità di descrivere compiutamente il fenomeno rappresentandolo nella rigida contrapposizione di due distinte fasi, senza tener conto degli effetti che ciascuna produce sull’altra, facendone sfumare peraltro i connotati anche in ragione della frequente possibilità di qualificare sotto il profilo privatistico le medesime fattispecie a seconda del particolare caso concreto che di volta in volta occorre affrontare e risolvere. [a cura dell'autore]
IX n.s.

2008 - 2009
Una profonda trasformazione ha consentito alla pubblica amministrazione di passare da una posizione di originaria supremazia e di potere a quella di soggetto prevalentemente al servizio della collettività. Il nuovo modo di operare della p.a. ha avuto come conseguenze inevitabili sia il mutamento delle funzioni esercitate dal potere pubblico sia il mutamento degli strumenti di esercizio di tali funzioni. Alcuni compiti istituzionali sono stati devoluti a soggetti privati, in altri casi amministrazioni e privati concorrono alla realizzazione di obiettivi di interesse generale, attraverso il ricorso agli istituti di diritto comune e a nuove forme organizzative. Il settore delle opere pubbliche, in particolare, ha visto lo sviluppo di forme di azione concordata nelle quali, pur sussistendo una forte componente pubblicistica dal punto di vista gestionale ed organizzativo, è divenuta fondamentale la partecipazione degli interessati. ricorrendo all'organizzazione imprenditoriale e finanziaria dei privati per i procedimenti di scelta. Vengono utilizzati istituti tipici del diritto civile per regolare settori di competenza della pubblica amministrazione; regole pubblicistiche e regole privatistiche sono in continua e reciproca interazione. Nella contrattazione pubblico-privato si assiste alla compresenza. quindi, di due momenti fondamentali: 1. il soddisfacimento dell'interesse pubblico (fase pubblicistica); 2. la utilizzazione degli strumenti di diritto privato (fase privatistica). Il primo, si realizza attraverso la previsione dell'obbligo di rispettare i canoni fondamentali di trasparenza., efficienza, efficacia, parità di condizioni nell'accesso al mercato, economicità, ragionevolezza. ecc.. Il secondo. consente la stipulazione dei contratti mediante la utilizzazione di tutti gli strumenti del diritto civile, nel rispetto dell'autonomia contrattuale in base alla quale le parti sono libere di determinarne il contenuto, ovviamente nei limiti imposti dalla legge e sempre che si realizzino interessi meritevoli di tutela. I modelli privatistici utilizzati dall'amministrazione a volte presentano alterazioni, limiti. prescrizioni integrative e derogatorie... [a cura dell'Autore]
VIII n.s.

2009 - 2010
Il rischio delle sopravvenienze - tanto maggiore quanto più esteso è il lasso temporale tra la conclusione e l’esecuzione del contratto - determina una divaricazione tra il regolamento contrattuale, di per sé statico, e la realtà, dinamica, e pone notevoli difficoltà in ordine alla gestione del rapporto. A fronte di tali evenienze, si rivela utile il ricorso agli strumenti conservativi invalsi nella prassi negoziale, soprattutto internazionale, che sono orientati al riequilibrio del rapporto. In luogo dei tradizionali rimedi ablativi si auspica l’applicazione, in via generalizzata, di meccanismi di prosecuzione del rapporto che consentono la rimodulazione degli accordi, in via convenzionale e/o giudiziale. Questa soluzione si presenta in linea con le nuove frontiere del diritto contrattuale, una delle quali è quella che si sviluppa attraverso la sequenza conservazione-adeguamento-rinegoziazione del contratto. Si evidenzia l’autonomia della fase esecutiva del rapporto e si attribuisce al contratto una flessibilità indispensabile per porre rimedio, mediante l’adeguamento, alla inevitabile incompletezza economica dei rapporti destinati a protrarsi nel tempo. L’interesse verso l’applicazione dell’istituto della rinegoziazione ai contratti della pubblica amministrazione muove dalla crescente diffusione dei rapporti consensuali in cui è coinvolta la p.a., sul piano sia delle previsioni normative che delle prassi amministrative. Le ragioni di questo sviluppo si rinvengono nelle forti trasformazioni sociali che hanno caratterizzato l’ordinamento in senso pluralistico e autonomistico, nonché nel riconoscimento della rilevanza di tali contratti dal punto di vista economico, in considerazione dell’intervento sempre più massiccio dei pubblici apparati nella dinamica dei fenomeni economici ed imprenditoriali. Acquisita la consapevolezza circa la possibilità di perseguire il fine pubblico mediante moduli consensuali, le pubbliche amministrazioni hanno fatto sempre più ricorso a strumenti di stampo civilistico, attuando, così, i fondamentali principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa e superando il dogma della incompatibilità tra discrezionalità amministrativa e autonomia negoziale, nonché l’idea del ricorso al modello autoritativo quale strumento esclusivo di realizzazione degli interessi pubblici. La funzionalizzazione dell’attività amministrativa al perseguimento del pubblico interesse implica l’operatività di regole particolari, che, però, non garantiscono la predisposizione o, comunque, la persistenza di una regolamentazione equilibrata di tutti gli interessi coinvolti. L’esigenza di tutelare l’equilibrio contrattuale non è estranea ai contratti della P.A., poiché un regolamento non rispondente a tutti gli interessi rappresentati nel contratto, o non più tale per effetto di circostanze sopravvenute, integra un momento patologico dell’attività amministrativa. In questa prospettiva, la ricerca si prefigge l’obiettivo di valutare la configurabilità e gli eventuali limiti della rinegoziazione nei contratti della Pubblica Amministrazione, quale strumento di pianificazione dei conflitti e modalità di tutela dell’interesse pubblico. L’esigenza di evitare distorsioni della concorrenza e assicurare l’attuazione del principio della par condicio tra i partecipanti alle gare giustifica la diffidenza verso l’istituto, al punto da affermare un divieto di rinegoziazione, sia nella fase propriamente procedimentale sia in quella successiva alla stipula del contratto. Questo divieto sarebbe espressione dell’impossibilità di dar luogo a forme di contrattazione nell’ambito delle procedure di evidenza pubblica, in quanto, alla possibilità di rivedere in melius - anche in favore della stazione appaltante- le condizioni contrattuali, si oppone l’esigenza di salvaguardare la par condicio fra i concorrenti di una procedura ormai definitivamente conclusa e, pertanto, intangibile. La questione merita di essere analizzata anche alla luce dei criteri di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, in ossequio al principio del buon andamento. La dialettica tra questi principi è idonea a conferire alla rinegoziazione una diversa dignità di ruolo e consente di configurare le operazioni di adattamento contrattuale, in presenza di sopravvenienze, come rispondenti ad esigenze legittime sia dell’amministrazione, sia del soggetto aggiudicatario. Non sembra pertanto corretto ritenere che la rinegoziazione comporti necessariamente una violazione dei principi di trasparenza e concorrenza. La rigorosa delimitazione dell’ambito applicativo della rinegoziazione nei contratti ad evidenza pubblica alla sola gestione degli eventi sopravvenuti, con il fine di ripristinare l’equilibrio economico-giuridico esistente al momento della stipulazione del contratto consente di superare la principale obiezione mossa all’impiego degli strumenti manutentivi, rappresentata dalla lesione delle regole della concorrenza, e realizza, al contempo, un equilibrato bilanciamento tra gli interessi coinvolti. Si evidenzia, così, l’impossibilità di accogliere una soluzione univoca e la necessità di procedere a una verifica in concreto circa i reali effetti sortiti dalla rinegoziazione sull’assetto complessivo della gara. La soluzione prospettata è il risultato sia di una valorizzazione della capacità negoziale della P.A. - che non si esaurisce al momento della conclusione del contratto, ma rimane aperta alla dinamica degli interessi (pubblici e privati) - sia di una ricostruzione della buona fede quale clausola generale del nostro ordinamento con valenza non solo interpretativa, ma anche integrativa del contenuto contrattuale, idonea a garantire la conservazione dell’equilibrio economico-giuridico del contratto. [a cura dell'autore]
IX n.s.

The thesis analyses the powers of the Public Administration as an employer, governed in Italy by the Testo Unico del Pubblico Impiego (d. lgs. n. 165/2001) and in Spain by the Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo n. 5/2015). First, the dissertation begins with the attempt to identify which is the interest of the Public Administration as a creditor in the labour contract, through the analysis of statutory and administrative rules. Therefore, the work investigates whether the private tools are appropriate to pursue the general interest and how the public interest plays in conforming the prerogatives of the public employer. Finally, it examines the incidence of the interest of the Public Administration as a creditor in the structure of the labour contract of public servants.
La tesi analizza i poteri datoriali privatistici della Pubblica Amministrazione in Italia e in Spagna, come enucleati, in particolare, dal Testo Unico del Pubblico Impiego (d. lgs. n. 165/2001) e dal Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo n. 5/2015, già Ley n. 7/2007). Si incomincia con l'individuazione dell'interesse creditorio dedotto nel contratto, attraverso l'analisi delle norme civilistiche ed amministrative in materia. Quindi, si è verificato se gli strumenti privatistici siano idonei a perseguire l'interesse pubblico generale e come si atteggi tale interesse nel conformare le prerogative datoriali della Pubblica Amministrazione. Infine, si esamina l'incidenza dell'interesse creditorio della Pubblica Amministrazione sulla struttura del contratto di lavoro privatistico del pubblico impiegato.

Atypical and flexible contractual types, used incorrectly within the Public Administration, resulted into the nowadays flexible work pathological and social phenomenon, wrongly – or maybe correctly - called “precarious work”. Given an atypical contracts’ regulation was not initially provided for, the subject was left to the contractual freedom of the parties and, in particular, to local agreements and II level bargaining, achieving a partial discipline since the 1998-2001 bargaining season. As time went by, following a change in the socio-economic context and the need to re-organize a welfare and occupational model closer to EU social policy, our Parliament tried to find flexible rules for personnel management and work organization. This is the reason why it became necessary to introduce, in the body of legislative decree 165/2001, exceptions to the access via selective procedure rule; that which regulates work as a civil servant. This research will also concentrate on all issues related to the recent legislative interventions which, discarding the specificities of public work and of the laws that regulate the work of civil servants, modified the private work sector and the contractual types ruled by the civil code and by special laws which, in some way, impacted on public work. So as to better understand the differences in application of the same contractual types in the private and public sectors, an overview of both National and Communitarian applicative issues will be provided, which developed after the most recent regulatory intervention. The last part of the research will concentrate on a possible discipline and regulation of the public sector, on atypical and flexible contractual types.

Il presente lavoro si propone di compiere un’accurata analisi sulla materia del danno all'immagine della pubblica amministrazione, istituto che negli ultimi anni ha vissuto una copiosa evoluzione legislativa e giurisprudenziale, diventando uno degli argomenti maggiormente dibattuti all’interno del più ampio genus della responsabilità amministrativa. Senza pretese di esaustività, la tesi sarà strutturata in modo da consentire una ricostruzione della materia soprattutto dal punto di vista sostanziale, senza, tuttavia, trascurare alcuni aspetti processuali di maggiore rilevanza. Al fine di rendere completa la trattazione, si comincerà da una breve disamina del diritto all’immagine quale diritto della personalità, considerato che, in ogni caso, la fattispecie di danno all'immagine della P.A. trae origine dalla categoria dei diritti della personalità, i quali, pur avendo carattere spiccatamente individuale, sono stati estesi alle persone giuridiche. Sul punto, sarà analizzata l’evoluzione giurisprudenziale che ha caratterizzato l’origine e l’evoluzione di questo istituto; trattasi, infatti, di un istituto di nascita pretoria, che è stato positivizzato soltanto dal 2009 in poi. Sarà, dunque, ricostruita l’evoluzione legislativa in materia, prestando particolare attenzione all’art. 17, comma 30 ter, D.L. 78/2009 (il cosiddetto “lodo Bernardo”, dal nome del parlamentare firmatario della proposta) che ha determinato una seria restrizione delle fattispecie risarcibili, oltre ad aver suscitato diverse problematiche interpretative. A tal proposito, fondamentale sarà l’analisi della sentenza n. 355/2010 della Corte costituzionale, che è stata investita della questione da diverse sezioni territoriali della magistratura contabile. La predetta sentenza di rigetto è stata oggetto di critiche e tentativi di “superamento”, ai quali sarà dedicata particolare attenzione. Infine, la trattazione riguarderà, in particolare, gli effetti dirompenti che hanno avuto sull'istituto le recenti disposizioni in materia di corruzione (legge 2 n.190/2012) e trasparenza (D.lgs n.33/2013); tali atti legislativi hanno rimesso in discussione quanto previsto dal “lodo Bernardo” e dalla giurisprudenza ad esso conformatasi, determinando una applicazione del danno all’immagine indubbiamente più estesa, ma creando, allo stesso tempo, notevoli problemi di interpretazione sistematica di disposizioni fra loro confliggenti. Un ultimo capitolo sarà dedicato alla questione del cd clamor fori. Nello specifico, l’analisi sarà incentrata sui due orientamenti che si sono formati in giurisprudenza e dottrina, fra chi considera il clamor fori quale elemento costitutivo del danno all’immagine e chi si limita a qualificarlo quale criterio di quantificazione del danno. Anche su questa materia verranno sondati gli effetti causati dalla legge 190/2012 e dal D.lgs 33/2013.

The matter regarding the culpa in contrahendo of the public administration and in particular the enforceability of the rules about precontractual liability – contained in the civil code – to contractual activity brought about by the public administration has aroused interest by the science of law and the jurisprudence both administrative and civil. This topic has been widely studied indeed. The different surveys have considered and developed the various problems concerning first the abstract admissibility of the precontractual liability of the public administration, secondly the application peculiarities of the culpa in contrahendo because of the public nature of the administration. Before dealing with these issues, I will make some comments about the civil discipline of the precontractual liability, first considering the notion and the rule principles of the institution in question. The notion of good faith in objective sense, which – as it is common knowledge – is the conceptual and applicatory requirement of the culpa in contrahendo, gets a special importance for this research. More precisely, starting from the importance of the concept of good faith as developed by the civil science of law and jurisprudence I will consider its significance in administrative law while dealing with the well-known issue of the application of the good faith principle to the legal paradigms of public law, which are characterized by the exertion of discretionary power by the administration. Concerning this subject, I will consider some of the most authoritative doctrinal directions that have proposed – also considering the jurisprudential development due to the necessity of protecting the good faith of interested parties within public relations between citizens and the public administration, also when the administration acts in the exertion of its discretionary powers – of alternative dogmatic reconstructions for recognizing the subjection of the administration to loyalty and correctness rules, which are specifications of the general principle of the objective good faith. In particular, I will analyse the theories which state that the effectiveness of the institution de quo in public relations is based on the impartiality principle ex art. 97 Cost. (Allegretti), the tutelage of the confidence aroused within private parties by a previous provision or behavior of the public administration (Merusi), the tutelage of the favourable judicial situations of private parties produced by a previous decision of the administration (Mantero). After a few theoretical and historiographical notes regarding the admissibility of the civil liability of the public administration, in the first part of this research I will relate systematically and refute the arguments that the jurisprudence and part of the science of law have been supporting until the first half of the last century for denying the admissibility of a precontractual liability of the public administration: the public nature of the person, the discretionary nature of the administrative acting during negotiation of the contract, the discipline of controls that would exclude ex sé the admissibility of a precontractual tort. After supposing the abstract admissibility of a precontractual liability of the public administration and recognizing the importance of the objective good faith principle also within administrative law, I will analyse the admissibility of the culpa in contrahendo of the public administration in the public phase of the public evidence, proposing the admissibility of a tort from provision activity (illecito da attività provvedimentale), also considering the reconstructive theories that I will criticize: the theory of the contractual administrative nature of the provisions that compose the so-called public phase of the public evidence, and the theory of the admissibility of the precontractual liability as liability “for non-fulfilment of correctness duties” (responsabilità “per inadempimento degli obblighi di correttezza”) or liability “from qualified administrative contact” (responsabilità “da contatto amministrativo qualificato”).

2012 - 2013
La ricerca ha ad oggetto la ricostruzione del rapporto tra autorità e libertà in una prospettiva evolutiva, che tenga conto della complessità del fenomeno, ripudiando una concezione astorica e avalutativa. L’entrata in vigore della Costituzione ha imposto il ripensamento del rapporto tra soggetto pubblico e soggetto privato nel rispetto del principio di legalità costituzionale che, nel rinnovato sistema delle fonti dell’ordinamento, non consente di rinvenire una dicotomia tra pubblico e privato o una supremazia del primo sul secondo. Le conseguenze del rinnovato sistema di valori si sono avute, in modo tangibile, attraverso l’eliminazione di aree di franchigia dei pubblici poteri e, in primo luogo, con l’affermazione della responsabilità della pubblica amministrazione per i danni cagionati, con il suo comportamento, al soggetto privato. Occorre, però, evidenziare che la mera affermazione di massima non implica l’effettiva realizzazione del programma costituzionale, volto alla realizzazione del valore della persona umana, nei suoi diritti fondamentali, ivi incluso il diritto ad una tutela piena ed effettiva, anche nei confronti dei poteri pubblici. Nel presente lavoro, quindi, si evidenzia come, in concreto, taluni aspetti della disciplina sia sostanziale che processuale incidono sulla posizione giuridica soggettiva del privato, andando a limitarne la tutela. La prova è data dal grande dibattito svoltosi con riguardo alla natura giuridica della responsabilità della pubblica amministrazione. Per quanto la giurisprudenza maggioritaria ne individui il paradigma nella responsabilità aquiliana, non mancano diverse opzioni ricostruttive nel senso della natura contrattuale, precontrattuale o speciale. Si evidenzia la necessità di operare una valutazione in concreto della fattispecie, senza eliderne le peculiarità al solo fine di una sua inclusione nell’uno o nell’altro paradigma di responsabilità. Occorre, comunque, rilevare che il dibattito circa talune conseguenze applicative - ritenute più o meno favorevoli all’amministrazione o al privato - la cui soluzione è tradizionalmente dipesa dalla soluzione offerta al quesito circa la natura giuridica della responsabilità della pubblica amministrazione, è stato sopito dall’intervento risolutivo del legislatore, oppure dall’opera ricostruttiva della giurisprudenza. Infatti, con riferimento al problema della prescrizione, occorre rilevare che il legislatore ha previsto, all’art. 30 c.p.a., un termine decadenziale di 120 giorni per esperire l’azione; mentre, in riferimento all’elemento soggettivo, la giurisprudenza amministrativa fa applicazione del meccanismo presuntivo, sì che è onere della pubblica amministrazione dimostrare la scusabilità dell’errore. Al riguardo, poi, è necessario fare i conti con la recente giurisprudenza della Corte di giustizia, interrogandosi sull’ambito applicativo della regola espressa in materia di appalti, per la quale il criterio di imputazione della responsabilità sarebbe oggettivo, sì che un problema di distribuzione dell’onere della prova nemmeno si porrebbe, non facendo, la colpa, parte degli elementi costitutivi della responsabilità. Tuttavia, il più grande limite all’effettiva attuazione del programma costituzionale pare essere costituito dalla limitazione del sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni del giudice amministrativo ai soli profili di giurisdizione. Questa barriera, frutto di una retriva concezione del rapporto tra i due plessi, intacca il principio di unicità della funzione giurisdizionale. In primo luogo, manca una sede istituzionale per comporre eventuali contrasti tra giudici ordinari e giudici amministrativi nell’interpretazione delle stesse disposizioni, così svalutandosi il ruolo nomofilattico della Corte di Cassazione. Inoltre, il limite del sindacato ai soli motivi di giurisdizione impedisce una statuizione del giudice ordinario sui diritti soggettivi, quando riservati alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Queste problematiche sono vieppiù avvertite ove si rilevi che la distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi, alla luce degli interventi legislativi e giurisprudenziali, non è più idonea a fondare il riparto di giurisdizione. Se svincolata dalla valutazione storica e culturale che l’ha prodotta, la dicotomia perde di rilievo e pare solo evidenziare una residuale area di privilegio in favore dei pubblici poteri, una latente ma resistente concezione autoritaria del rapporto tra soggetto pubblico e soggetto privato, in palese contrasto col principio di legalità costituzionale, sì che si auspica una profonda revisione del sistema di tutela delle posizioni giuridiche soggettive che si trovino a confrontarsi con una pubblica amministrazione, revisione che attui il programma costituzionale e si prefissi l’obiettivo della massima tutela del valore della persona umana. [a cura dell'autore]
XII n.s.

In questo “position paper” si rappresentano obbiettivi modelli e metodi per contribuire ad avviare una campagna attiva di ricerca e sensibilizzazione sociale basata sull’interazione attraverso reti sociali e reti di automi basata nel Parco della Ricerca Enea Casaccia. Viene fornita un’anticipazione di quello che vuole essere il progetto “Sistemi Aperti Sapienza”; viene poi fornita una descrizione delle motivazioni di partenza e della riflessione che ha generato questa idea progettuale. Poi vengono considerate le ragioni per la convergenza di partner, identificati nei principali organismi della ricerca nel nostro territorio, in una organizzazione regionale guidata e ospitata da ENEA per raggiungere più rapidamente gli obiettivi dichiarati. La proposta prevede l’ implementazione presso ENEA, di un “FabLab”, un laboratorio finalizzato alla realizzazione di prototipi virtuali / reali, ovvero progettati attraverso software di modellazione 3d e stampabili attraverso stampanti 3d dall’utilizzatore finale. Ciò avverrebbe sulla scorta di quanto sta rapidamente diffondendosi in Italia e nel mondo sull’esempio del Center for Bits and Atoms (CBA) - MIT di Boston fondato da Neil Gershenfeld. Il FabLab Casaccia dovrebbe essere realizzato come una delle previste Officine della Sostenibilità specializzata nella produzione di soluzioni per la riqualificazione energetica degli edifici, per l’ applicazione delle energie sostenibili, per la diffusione virale di educazione e consapevolezza energetica e ambientale. Questo progetto, è pensato come un contributo di Sapienza nell’ambito della partnership al progetto di riqualificazione del Parco ENEA finalizzato ad operare per l’applicazione, prevista entro il 2015, delle misure di riqualificazione degli edifici nel settore della Pubblica Amministrazione.

In questo scritto analizzeremo le modalità attraverso le quali vengono sovvertite, con piccole azioni dei cittadini, le regole che disciplinano gli spazi urbani. Partendo dal caso studio del centro storico di Palermo illustreremo come la “conquista” anche temporanea, di strade e piazze possa permettere una rivitalizzazione ed una rivalutazione dei luoghi. Il nostro interesse è rivolto a comprendere come si siano sviluppati processi di ri-conquista dello spazio urbano, che hanno permesso di “addomesticare” alcuni spazi della città, modificando usi e configurazioni comuni, che estrapolati dal contesto abituale sono stati inseriti in nuove relazioni. La scelta di prendere Palermo come caso studio deriva da alcune caratteristiche di questa città: la prima caratteristica può essere individuata nelle sue radici storico-culturali che in qualche modo favoriscono l’insediamento di nuove comunità; l’altra caratteristica è che le forme di scambio con abitanti di diverse culture avvengono, non in periferia, ma in centro. Questo rende la città siciliana un caso non unico ma atipico nel panorama europeo, dove si tende ad avere una spinta centrifuga e quindi una emarginazione delle popolazioni non locali e dei ceti meno abbienti. Da questo punto di vista il centro di Palermo può essere considerato come una sorta di spugna, che riesce non solo ad assorbire nuove comunità ma anche ad attrarre esponenti del ceto sociale medio. A differenza di altre città europee, dove si sono innescati processi di gentrification grazie agli interventi strutturali promossi dalla pubblica amministrazione, a Palermo il processo di riqualificazione è dovuto a piccole azioni promosse dai residenti. L’inversione della tendenza degenerativa che era in atto e l’inversione dell’andamento dei valori immobiliari non è dovuta quindi ad una politica integrata, quanto alla libera iniziativa delle fasce sociali più deboli. In this script we’ll describe the everyday,little actions of the citizens that break the rules of the urban areas’ organization. Starting from the Old Town of Palermo, that we used as the example in our analysis, we’ll show how the “conquest”, even just temporary, of streets and squares could achieve a revitalization and a revaluation of quarters. Our focus is on understanding how revitalization/ re-conquest of urban areas has taken place. By altering people preconcieved ideas of areas of the city, this process achived the “domestication” of some areas that, out of their usual context, are inserted in new relations. Our choice to take Palermo as example derives from some typical characteristics of this city: the first one is due to its historical-cultural origins which, in some way, favor the settlement of new comunities; the second is that the way of live among population of different cultures develops in the centre of the city, not in the suburbs. These features make Palermo not unique, but atipical compared to the rest of Europe where immigrants and lower-class people, are generally forced to the external areas of towns. From this point of view we can imagine Palermo’s Old town as a sponge which is able not just to absorb new comunities, but also to attract people from the middle classes. In European cities gentrification processes are started thanks to projects realized by the Public Administrations, On the contrary in Palermo this process generates from actions of the inhabitants themselves. The change of degenerative trend and the increasing value in the Real Estate Market is therefore not caused by a political action, but thanks to the initiative of the lower class.

Questo rapporto evidenzia come le discriminazioni strutturali e l'esclusione sociale influenzino le percezioni e gli atteggiamenti nei confronti del vaccino per il COVID-19 tra le comunità rom in Italia. Uno degli obiettivi è mettere in luce il ruolo che le autorità pubbliche e le comunità possono svolgere nel sostenere l'adozione del vaccino e nel contrasto ai più ampi processi di esclusione sociale.1 Le risposte contraddittorie che lo Stato italiano ha fornito durante la pandemia di Covid-19, insieme alle forme di esclusione già in atto, hanno comportato un aumento della sfiducia delle comunità rom nei confronti delle iniziative statali, impattando anche sull’adesione alla campagna vaccinale.2 Questo documento si propone di supportare e informare le amministrazioni locali e le istituzioni sanitarie pubbliche coinvolte nell’assistenza e nei processi di inclusione delle comunità rom in Italia. Il presente documento si basa su una ricerca condotta di persona e a distanza dal novembre 2021 al gennaio 2022 in Italia con le comunità rom e sinti di Milano, Roma e Catania. Sebbene queste comunità si caratterizzino per diversità storica e per differenti forme di identità linguistica, geografica, religiosa, sono state individuate delle somiglianze nel modo in cui hanno vissuto la pandemia di COVID-19 e nelle decisioni a proposito del vaccino. Questo documento è stato sviluppato per SSHAP da Iliana Sarafian (LSE) con i contributi e le revisioni di Elizabeth Storer (LSE), Tabitha Hrynick (IDS), Marco Solimene (University of Iceland), Dijana Pavlovic (Upre Roma) e Olivia Tulloch (Anthrologica). La ricerca è stata finanziata dalla British Academy COVID-19 Recovery: G7 Fund (COVG7210058) e si è svolta presso il Firoz Lalji Institute for Africa, London School of Economics. La sintesi è di responsabilità di SSHAP.