Thèses sur le sujet « Affidamento servizi pubblici locali »

This research deals with the comparison between competition rules and water services. The first Chapter analyses the relationship between water service and public services in general. The first Chapter also identifies the most peculiar characteristics (legal and economic) of water services. The second Chapter analyses italian water law and its application, in order to identity the main problems in the administration and regulation of water services. The third Chapter compares Italian water law with the law of other EU States. The last Chapter deepen the analysis of the most problematic aspects in the administration and regulation of italian water services, in order to suggest possible legal solutions to the most problematic aspects.

2008 - 2009
La disciplina relativa ai servizi pubblici presenta molteplici risvolti giuridici, contrattuali e di responsabilità che in passato hanno dato luogo a numerosi dubbi interpretativi anche in giurisprudenza, oltre che a soluzioni assai controverse. Tale normativa ha subito nel tempo una lunga evoluzione a partire dalla Legge n. 142/90, passando poi rispettivamente attraverso la Legge n. 205/2000 e la 448/2001, per poi approdare al Decreto legge n. 269/2003 convertito con Legge n. 326/03. Peraltro il disegno normativo è stato interessato da un recente ennesimo intervento ad opera della finanziaria del 2004 (Legge n. 350/03) che ha provveduto a completare ed integrare la riforma del settore. Come è facile notare la disciplina in oggetto abbraccia una normativa corposa che, inevitabilmente, ha risentito dell’introduzione di norme più volte modificate che non hanno offerto certezza di comportamenti giuridici lasciando, tra l’altro, agli enti locali grossi margini di discrezionalità, spesso non utilizzati in modo giuridicamente corretto. E’ evidente che il profondo mutamento della concezione di tali servizi, si è sostanziato, nel passato più o meno recente, in una sempre più incidente diminuzione dell’intervento pubblico a fronte di una presenza massiccia del privato nell’espletamento di quelle attività che caratterizzano il settore. E bene questo lavoro, se da un lato nasce dall’esigenza di comprendere quali siano state le cause del fenomeno cosiddetto di “privatizzazione” dei servizi pubblici, dall’altro è stimolato dalla necessità di indagare sugli effetti dell’esercizio di tali servizi da parte degli enti territoriali, a scapito del ruolo tradizionalmente assegnato in materia alla potestà statale... [a cura dell'Autore]
VIII n.s.

After a few considerations on the phenomenon of municipal capitalism, a trait which characterizes many local governments in Italy and Europe, the first chapter of the dissertation presents a selective survey of some important topics in regulation. The most relevant contributions on privatization, political connections and accountability are included, together with lessons on decentralization, to show how these elements can be applied in unison to deal with the issues presented in this paper. The phenomenon of municipal capitalism has been subject to many studies, but none has tried to model what this could imply for the choice of the optimal regulatory rule, nor for the vertical allocation of regulatory tasks among the various levels of government. In the second chapter a theoretical model is built. It first considers the case in which a benevolent regulator -at the central or local level- chooses the cost reimbursement rule. Then, the model is expanded in order to analyze the effects that a partisan planner has on regulation. The third chapter tries to answer to a couple of empirical questions. Which are the determinants of the choice of ownership structure for a firm providing local public services? What are the consequences of this choice on the performance of these firms? To answer these questions a unique database providing economic and financial data on 321 Italian firms born in the 2000-2008 period has been used. These data are merged with economic, political, financial and territorial data on the first municipality (for the number of shares owned) participating them. To perform the analysis and control for endogeneity, a two-stage multinomial selection model is employed, in order to identify the causal effects in the case of more than two treatments. The empirical evidence indicates that the municipality political orientation and budgetary conditions matter in the choice of ownership structure. Moreover, while for operating efficiency the computed Average Treatment Effects seem to indicate mixed ownership as a good solution, the canonical performance and employment indicators provide evidence in the opposite direction.

After a few considerations on the phenomenon of municipal capitalism, a trait which characterizes many local governments in Italy and Europe, the first chapter of the dissertation presents a selective survey of some important topics in regulation. The most relevant contributions on privatization, political connections and accountability are included, together with lessons on decentralization, to show how these elements can be applied in unison to deal with the issues presented in this paper. The phenomenon of municipal capitalism has been subject to many studies, but none has tried to model what this could imply for the choice of the optimal regulatory rule, nor for the vertical allocation of regulatory tasks among the various levels of government. In the second chapter a theoretical model is built. It first considers the case in which a benevolent regulator -at the central or local level- chooses the cost reimbursement rule. Then, the model is expanded in order to analyze the effects that a partisan planner has on regulation. The third chapter tries to answer to a couple of empirical questions. Which are the determinants of the choice of ownership structure for a firm providing local public services? What are the consequences of this choice on the performance of these firms? To answer these questions a unique database providing economic and financial data on 321 Italian firms born in the 2000-2008 period has been used. These data are merged with economic, political, financial and territorial data on the first municipality (for the number of shares owned) participating them. To perform the analysis and control for endogeneity, a two-stage multinomial selection model is employed, in order to identify the causal effects in the case of more than two treatments. The empirical evidence indicates that the municipality political orientation and budgetary conditions matter in the choice of ownership structure. Moreover, while for operating efficiency the computed Average Treatment Effects seem to indicate mixed ownership as a good solution, the canonical performance and employment indicators provide evidence in the opposite direction.

Le Pubbliche Amministrazioni hanno dato vita ad importanti opere, come strade, ponti e acquedotti e nei secoli più recenti anche scuole, ospedali, vie per il trasporto e la comunicazione. Ed è ai pubblici poteri che si deve, almeno in Europa, la creazione di simili opere. Da sempre si tenta di spiegare le ragioni dell’intervento pubblico nell’economia, ragioni che trovano fondamento tanto in campo economico, quanto in ambito giuridico. Negli anni è stato chiarito come il mercato non sia sempre in grado di autoregolarsi, come postulato dalle teorie smithiane, né possa sempre offrire situazioni ottimali di allocazione delle risorse, secondo quanto contenuto nei dogmi dell’efficienza paretiana. Perché, in realtà, le dinamiche dell’economia sono invece soggette ai c.d. fallimenti di mercato, situazioni in cui il gioco del libero scambio, da solo, non basta a raggiungere l’ottima (e forse neanche la sufficiente) allocazione delle risorse. Ed ecco allora che diviene necessario l’intervento dei pubblici poteri, teso a rimediare a tali imperfezioni, a compensare gli inevitabili squilibri che il mercato, rimesso alla libera iniziativa economica individuale dei privati, non è in grado di gestire: infatti, lo Stato‐gestore è sempre riuscito ad occuparsi di quei settori in cui all’imprenditore privato non conviene operare, oppure in quei casi in cui non conviene ai cittadini che sia un privato ad operare, facendosi carico di fornire beni e servizi indispensabili alla comunità. Nel corso degli anni il legislatore italiano è intervenuto ripetutamente sull’argomento, tanto da farne uno dei fenomeni legislativi più travagliati che tutt’ora presenta lacune e incertezze. Un fenomeno assai vasto che presenta istituti peculiari quali l’In house Providing oggetto della mia ricerca particolare. L’istituto suddetto ha avuto una larga diffusione nel nostro territorio, probabilmente perché strumento conveniente per la trasformazione delle ex Municipalizzate. Non a caso è stato oggetto di molta attenzione sia da parte dell’Europa sia da parte dell’Italia. La tesi perciò dopo un preliminare, quanto doveroso escursus normativo, alla luce anche delle recentissime novelle a seguito del Referendum abrogativo, ha puntato decisamente verso un approfondimento dell’In House Providing approdando poi ad una conclusione alternativa tra le opposte tendenze, entrambe tacciabili di errori e distorsioni. L’ipotesi sussidiaria, quale metodo per temperare ed amalgamare le opposte fazioni che si contrappongono in una lotta annosa tra pubblico e privato.
Governments have provided important works such as roads, bridges and aqueducts, and in recent centuries also schools, hospitals, roads for transportation routes and communication. Public authorities are the main resposibles, at least in Europe, for the realization of such works. It has always been attempted to explain the reasons for government intervention in economy, reasons which are based both in the economic as in the legal field. Over the years it has been explained that the market is not always able to self regulate, as postulated by the theories of Adam Smith, nor can always offer optimal conditions for resources allocation, as assumed in Pareto efficiency dogmas. At that’s because, indeed, dynamics of the economy are subject to so‐called market failures, situations in which the game of free trade alone is not enough to reach the best (and perhaps not even enough) allocation of resources. So the intervention of public authorities is required, aimed to remedy these imperfections, to compensate for the inevitable imbalances that the market, left to free private individual enterprise, can’t handle: in fact, the government‐manager has always been able to deal with those areas where the private has no convenience in operating, or in those cases in which it is not convenient for citizens that a private operates, taking charge of providing goods and services essential to the community. Over the years, the Italian legislator has dealt repeatedly with the subject, so it is one of the most troubled legislative phenomena that still has gaps and uncertainties. A large phenomenon that has peculiar institutions such as the in‐house Providing, subject of my particu lar research. This institute had a wide use in our Country, probably because a convenient tool for the transformation of the former Municipal Services. Not by chance it has received considerable attention both from Europe and from Italy. My work, therefore, after a preliminary and owing normative excursus, also considering the recent news following the abrogative referendum, has put a strong emphasis on In‐house providing, landing to a conclusion alternative to the opposing thoeries, both subject to errors and distortions, a subsidiary hypotheses as a system to temper and mix the opposite factions opposed in a longrunning struggle between public and private.

2008 - 2009
Nella ricerca proposta dal titolo “I servizi pubblici locali tra esternalizzazioni e società pubbliche” si sono analizzate le modalità attraverso le quali, a partire dalla legge di disciplina delle municipalizzazioni del 1903, la Pubblica Amministrazione gestisce i servizi pubblici locali. Si è cercato, innanzitutto, di circoscrivere l’ambito dei servizi pubblici locali, ricostruendo, sulla base delle teorie elaborate dalla dottrina, una possibile nozione generale di servizio pubblico locale. L’individuazione di una definizione non ha soltanto un valore teorico, ma risulta determinante per attribuire, in ordine ad un dato servizio, la competenza in capo all’ente locale. Non tutti i servizi, infatti, sono di interesse pubblico locale, ma soltanto quelli che abbiano determinate caratteristiche soggettive ed oggettive. La definizione proposta tiene conto sia dell’imputabilità del servizio, sia dell’attività, sia della species di prestazioni. Individuata una possibile definizione di carattere generale, si è analizzato il fenomeno delle cosiddette “esternalizzazioni”, consistenti nello spostamento di funzioni o di attività pubbliche al di fuori dell’apparato amministrativo. Non sempre lo spostamento all’esterno dell’apparato amministrativo determina risultati migliori in termini di qualità, efficienza, efficacia ed economicità. Si è cercato di dimostrare come sia necessario un procedimento nel quale vengano riuniti e valutati i principi posti alla base dell’organizzazione dell’attività; all’interno di tale procedimento deve valutarsi la possibile forma organizzativa esterna in rapporto alla modalità ordinaria interna, sulla base dei principi di efficienza, efficacia, economicità, adeguatezza e proporzionalità. Nel capitolo II si è ripercorsa la disciplina dei servizi pubblici locali dalla legge di disciplina delle municipalizzazioni del 1903, alla riforma della legge 142 del 1990 e successive modificazioni, sino agli ultimi interventi legislativi del 2008 e del 2009. Attraverso le modifiche legislative succedutesi nel corso degli anni, il settore dei servizi pubblici locali è stato aperto alle imprese private. In particolare, la società mista rappresenta una forma di partenariato pubblico- privato, riunendo nello stesso organismo societario due diverse categorie di soci, con finalità diverse. Inizialmente, il capitale pubblico doveva essere di maggioranza, onde consentire il controllo da parte dell’ente pubblico. Successivamente, il vincolo del capitale pubblico maggioritario venne abolito nell’ottica di favorire una maggiore apertura al mercato. Alle aziende speciali, inoltre, mentre in un primo momento fu attribuita la facoltà di trasformarsi in società per azioni, in seguito si impose l’obbligo della trasformazione. Si è assistito, nel corso degli anni, ad una crescente espansione dell’intervento dei privati nello svolgimento di attività pubbliche. Nel settore dei servizi pubblici locali, in modo particolare, la gestione in favore dei privati ha visto una continua evoluzione. Se, nel capitolo I, si è cercato di dimostrare la necessità di un procedimento preventivo per la scelta di esternalizzare una determinata attività, dall’analisi dell’evoluzione della disciplina dei servizi pubblici locali, sino agli ultimi interventi di riforma, si è evidenziato come si sia giunti all’affermazione della regola generale dell’affidamento in favore di soggetti privati. Dalla riforma del 2008 e del 2009 emerge, piuttosto, la necessità di un procedimento preventivo per la gestione diretta (in house) del servizio. La regola, oggi, è l’affidamento in favore di privati selezionati tramite procedure competitive ad evidenza pubblica. L’eccezione è divenuta la gestione in house, che non è più forma ordinaria di conferimento, ma richiede presupposti socio-economico-territoriali particolari. Soltanto ove ricorrano tali speciali presupposti, che rendano non opportuno il ricorso al mercato, l’amministrazione può gestire internamente il servizio, senza l’ausilio dei privati. Tali presupposti non sono valutati dall’amministrazione titolare del servizio, ma dall’Autorità garante della Concorrenza e del Mercato, la quale è chiamata ad esprimere un parere sulla base di una relazione redatta dall’amministrazione. L’amministrazione non decide più, attraverso il proprio potere di autodeterminazione, la modalità di gestione tra esercizio in house e conferimento ad imprese private o miste, ma è obbligata ad esternalizzare il servizio nella normalità dei casi, a vantaggio del mercato. Nel caso in cui ritenga non utile il ricorso al mercato, ricorrendo i presupposti suddetti, è obbligata ad un procedimento preventivo, costituito dalla formulazione di una relazione e l’invio della stessa all’Authority per l’espressione del parere. Anche se tale parere non è vincolante per l’amministrazione, risulta evidente come la scelta sia condizionata e non libera, nel senso che, oggi, l’amministrazione è obbligata a conferire il servizio ad imprese private o a società miste ed il potere di autodeterminazione ed autorganizzazione è limitato dal principio dell’apertura al mercato. Il principio del mercato, oggi, prevale sul potere discrezionale dell’amministrazione di scelta delle modalità di gestione. Le recenti modifiche del 2009, inoltre, hanno riproposto la società mista quale forma ordinaria di conferimento del servizio, a condizione che il socio privato venga scelto tramite procedure competitive, le quali abbiano ad oggetto anche l’attribuzione di specifici compiti operativi in loro favore e che la parte di capitale privato sia almeno del 40 per cento. Si è passati, pertanto, dal capitale pubblico maggioritario, nella prima versione della 142, alla partecipazione minima del privato del 40 per cento. Anche nell’ipotesi di partenariato pubblico- privato, pertanto, viene favorita la partecipazione delle imprese private e l’apertura al mercato. Il legislatore è intervenuto, inoltre, sulla disciplina contenuta nel codice civile relativa alle società partecipate dallo Stato o da enti pubblici. La tendenza, derivante dall’Unione Europea, è quella di un ridimensionamento dei poteri speciali spettanti al socio pubblico, al fine di porre sul medesimo piano soci pubblici e privati. Prima di tali interventi, i soci pubblici della società godevano di prerogative speciali in ordine alla nomina e revoca di amministratori e membri di controllo. A seguito delle modifiche introdotte, tali poteri speciali richiedono necessariamente la partecipazione del socio pubblico al capitale della società. E’ stato abrogato, infatti, l’art. 2450 c.c., che consentiva la facoltà di nomina e revoca a prescindere dalla partecipazione al capitale. Inoltre, i maggiori poteri sono oggi attribuiti, ai sensi dell’art. 2449 c.c. novellato, in “proporzione” alla partecipazione al capitale. Il socio pubblico gode ancora di poteri speciali nella compagine societaria, ma le sue prerogative sono notevolmente ridotte rispetto al passato. Particolare attenzione è stata rivolta alla possibilità di utilizzare il tipo della società a responsabilità limitata per finalità pubbliche. Tale tipo societario, a seguito della riforma delle società di capitali del 2003, ha assunto una struttura ed una connotazione particolarmente flessibili, capace di adattarsi alle esigenze delle singole imprese. Si è analizzata la disciplina dello Statuto, dei diritti particolari, dei conferimenti e dell’amministrazione della s.r.l., al fine di dimostrare la compatibilità tra questo tipo sociale e la presenza nel capitale del socio pubblico. Le possibilità offerte dalla nuova disciplina della s.r.l. consentono una regolazione del potere pubblico all’interno della società. Infine, in ordine alle società partecipate da soggetti pubblici, si è analizzata l’antica questione della compatibilità tra fine di lucro nelle società e fine pubblico. Si è teorizzata la sussistenza nel nostro ordinamento di una “causa pubblica” delle società. La letteratura in materia, sino ad oggi, non ha considerato l’esistenza di una vera e propria finalità pubblica, legittimata indirettamente dalla previsione dell’art. 2449 c.c.. Il contratto di società si presenta, nella normalità dei casi e secondo lo schema principale, orientato alla causa lucrativa, ma può anche avere causa cooperativa e consortile. L’art. 2449 c.c. legittima la presenza nel capitale delle società di un socio pubblico e, pertanto, afferma la possibilità che il contratto di società possa avere causa pubblica. [a cura dell'autore]
VIII n.s.

The present work aims to study critically the issue of legal classification of public companies as models of management of local public utilities. The topic of management of local public services, especially those of economic importance, is experiencing a rapid evolution of legislation: the instability of the positive framework of reference is a consequence of the need to rethink the welfare system which today is necessary on grounds of public finance constraints increasingly tight. The uncertainty raised by the legislator in order to space to be reserved to the granting of special or exclusive rights and, more generally, the different intensity with which the competition for the market and the competition in the market have been pursued, has often led to a different modulation of the possibility of recourse to the direct management of the service by the public authorities. In this perspective, the objective of limiting the proliferation of public companies intercepts the second purpose that characterizes reforms related to local public services: the pursuit of the principles of efficiency, effectiveness and cheapness and, ultimately, of healthy financial management.
Il presente lavoro si propone di studiare in modo critico il tema della qualificazione giuridica delle società a partecipazione pubblica, quali modelli di gestione dei servizi pubblici locali. Il tema della gestione dei servizi pubblici locali, specie di quelli a rilevanza economica, vive un momento di rapida evoluzione normativa: l’instabilità del quadro positivo di riferimento rappresenta una conseguenza del necessario ripensamento del sistema di welfare, che ad oggi si impone in ragione di vincoli di finanza pubblica sempre più stringenti. L’incertezza posta dal legislatore in ordine allo spazio da riservare alla concessione di diritti speciali o esclusivi e, più in generale, la differente intensità con la quale sono state, a singhiozzo perseguite la concorrenza per il mercato e la concorrenza nel mercato, ha spesso condotto ad una differente modulazione della possibilità di ricorrere, in deroga alla regola dell’evidenza pubblica, alla gestione diretta del servizio da parte dell’ente pubblico. In questa prospettiva, il tentativo operato dal legislatore nel senso di limitare la proliferazione delle società a partecipazione pubblica intercetta, altresì, una seconda direttrice di fondo che ha interessato gli interventi di riforma della materia dei servizi pubblici locali: il perseguimento dei canoni di efficienza, efficacia ed economicità e, in definitiva, di sana gestione finanziaria.

The research focused on the application of the principle of horizontal subsidiarity and management of local public services. The thesis has developed two parallel lines: the study of the principle of subsidiarity and the analysis of the regulation of local public services. First I studied the legal term of “principle of subsidiarity”. I analyzed the development of this principle in history, from its first use - the lexical formulation finds its historical origin in 1931, by the Encyclical of Pius XI, Quadragesimo Anno - until the positivistic codification given by the Italian Constitution. Subsequently I focused on the first legal references of the concept of horizontal subsidiarity and the work of the Constituent Assembly; then I analyzed the interpretation given by doctrine and jurisprudence about the concept and application of the principle of horizontal subsidiarity; in particular, the study addressed the pronunciations of the administrative courts. I proceeded to analyze the article 118 of the Constitution as a legal instrument-constitutional need for a more effective application of the principle of horizontal subsidiarity in the regulation of local public services. The principle of subsidiarity, in fact, is textual mentioned in the Italian Constitution in Articles 118, paragraph 1 and 4, and 120, paragraph 2; while Articles 118, paragraph 1, and 120, paragraph 2 of the Constitution, refer the principle of subsidiarity in vertical sense, the last paragraph of 118, concerns properly the horizontal profile of the principle, providing that “the State, regions, metropolitan cities, provinces and municipalities shall promote the autonomous initiatives of citizens, individually and in combination, for the performance of activities of general interest, based on the principle subsidiarity”. The search come to the study of the judgments of the Constitutional Court, which has deepened as the Court has never faced explicitly the interpretation of paragraph 4 of Art. 118 of the Constitution in connection with the regulation of local public services, and that the sentence no. 24/2011, acknowledging the legitimacy of the referendum to repeal art. 23 bis of Legislative Decree no. 112/2008, has said that, if it were repealed that provision “would follow the immediate application of Community legislation in the Italian” regarding local public services. The first part of the thesis concluded with a chapter on comparative law of the German Lander on the subject of subsidiarity cd reinforced. Important was the deepening of the judgment of the Constitutional Court of Rhineland-Palatinate (RhPhVerGH 28.3.2000), in which, by stating that the aim pursued by the legislature of the Land is based on an objective and fair assessment of public, has been ruled unconstitutional a provision of subsidiarity that has. The second part of the doctoral thesis had an incipit deepening the concept of local public service and its historical evolution. Second, the research has focused on the regulation of the management of local public services as developed in recent years (only in the last three years there was a continuous modification of the discipline). In the seventh chapter, the research has focused, in particular, on two different perspectives to identify the discipline of local public services: a) the analysis of the articles of the Italian, not touched the declaration of unconstitutionality by Constitutional Court no. 199/2012; b) the law of local public services (or rather Services of General Economic Interest - SGEI). The last part of the thesis has sought to synthesize than previously analyzed in order to bring together and provide a clear and comprehensive view of the argument: a sustainable interpretation of the principle of subsidiarity to the discipline of local public services.
La ricerca verte sull’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale e la gestione dei servizi pubblici locali. La tesi si è sviluppata su due direttrici parallele: lo studio del principio di sussidiarietà e l’analisi della disciplina dei servizi pubblici locali. In primo luogo si è approfondito il termine giuridico “principio di sussidiarietà”. Si è analizzato lo sviluppo di tale principio nella storia, dai suoi primi utilizzi – tale formulazione lessicale trova la sua origine storica nel 1931, mediante l’enciclica Quadragesimo Anno di Pio XI –, sino alla codificazione positivistica datane dalla Costituzione italiana. Successivamente l’approfondimento si è focalizzato dapprima sui primi riferimenti normativi del concetto di sussidiarietà orizzontale e sui lavori dell’assemblea costituente in materia; si è poi analizzata l’interpretazione data da dottrina e giurisprudenza, amministrativa e contabile, circa il concetto e l’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale. Si è quindi proceduto ad analizzare l’articolo 118 della Costituzione quale strumento giuridico-costituzionale necessario ad una più efficace applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale nella disciplina dei servizi pubblici locali. Il principio di sussidiarietà, infatti, trova testuale menzione all’interno della Costituzione italiana negli artt. 118, comma 1 e 4, e 120, comma 2, a seguito della novella costituzionale di cui agli artt. 4 e 6 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; mentre gli artt. 118, comma 1, e 120, comma 2, Cost. si riferiscono, chiaramente, al principio di sussidiarietà nella sua accezione verticale, l’art. 118, ultimo comma, concerne propriamente il profilo orizzontale del principio prevedendo che «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà». Il percorso di ricerca, sotto questo profilo, è quindi giunto allo studio delle sentenze della Corte Costituzionale, in cui si è approfondito come la Corte non ha mai affrontato, in maniera esplicita, l’interpretazione del comma 4 dell’art. 118 della Costituzione in relazione con la disciplina dei servizi pubblici locali, e che, con la sentenza n. 24/2011, ammettendo la legittimità del referendum abrogativo dell’art. 23 bis d.lgs. n. 112/2008, ha affermato che, qualora fosse abrogato tale articolo “ne conseguirebbe l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria” in materia di s.p.l. La prima parte della tesi si è conclusa con un capitolo comparatistico sulla normativa dei Lander Tedeschi in tema di sussidiarietà c.d. rinforzata. La seconda parte della tesi dottorale ha avuto come incipit l’approfondimento del concetto di servizio pubblico locale e la sua evoluzione storico-giuridica. In secondo luogo, la ricerca si è concentrata sulla disciplina della gestione dei servizi pubblici locali come si è susseguita negli ultimi anni cercando di coglierne i tratti caratteristici ancorché sia stata sottoposta a continui interventi legislativi (solo negli ultimi tre anni si è assistito ad una continua modifica della disciplina che ha portato dapprima ad un referendum abrogativo, poi ad una pedissequa riproposizione del precedente dettato normativo, ed infine alla declaratoria di illegittimità da parte della Corte Costituzionale). Nel settimo e penultimo capitolo, la ricerca si è concentra, in particolar modo, su due diverse prospettive per individuare e definire la disciplina dei servizi pubblici locali: a) la prima prospettiva è rinvenibile nell’analisi degli articoli dell’ordinamento italiano, non toccati dalla declaratoria di illegittimità costituzionale per mezzo della sentenza della Corte Costituzionale n. 199/2012; b) la seconda si è concentrata sullo studio della disciplina dell’ordinamento unionista in tema di servizi pubblici locali (rectius Servizi di Interesse Economico Generale – SIEG). L’ultima parte della tesi ha inteso sintetizzare quanto precedentemente analizzato al fine di riunire ed offrire una visione chiara e completa della tesi sostenuta: una sostenibile interpretazione dell’applicazione del principio di sussidiarietà alla disciplina dei servizi pubblici locali.

La gestione di servizi pubblici locali e di servizi strumentali tramite società di capitali partecipate da enti locali viene esplorata in vista di una riconsiderazione generale del sistema all'interno del contesto socio-economico sviluppatosi negli anni successivi alla crisi economica mondiale dell'anno 2008.
The management of local public services and instrumental services used by corporations owned by local authorities is explored in view of a general reappraisal of the system within the socio-economic context has developed in the years following the global economic crisis of 2008.

La gestione di servizi pubblici locali e di servizi strumentali tramite società di capitali partecipate da enti locali viene esplorata in vista di una riconsiderazione generale del sistema all'interno del contesto socio-economico sviluppatosi negli anni successivi alla crisi economica mondiale dell'anno 2008.
The management of local public services and instrumental services used by corporations owned by local authorities is explored in view of a general reappraisal of the system within the socio-economic context has developed in the years following the global economic crisis of 2008.

Il lavoro propone un’analisi approfondita sul fenomeno dell’esternalizzazione dei servizi nella pubblica amministrazione, con particolare riguardo ai servizi pubblici locali, quali fattori fondamentali nel determinare la qualità della vita dei cittadini e l’assetto produttivo delle imprese. Le imprese di servizi pubblici locali, di medio-grandi dimensioni, si configurano come una realtà economica di proporzioni assai rilevanti sia per quanto riguarda il PIL del settore confrontato con quello della produzione industriale nazionale, sia per gli investimenti ed il valore aggiunto del settore che seguono tassi di crescita molto al di sopra di quelli dell’economia nazionale. Queste considerazioni, congiuntamente all’imprescindibilità che i servizi pubblici rivestono per il cittadino/utente (miglioramento della qualità della vita connesso al buon funzionamento delle istituzioni che non possono non essere virtuose, attraverso risposte certe e tempestive) giustificano la sempre maggiore attenzione, negli ultimi anni, da parte di politici, operatori, studiosi (giuristi, economisti pubblici, aziendalisti). Il tema di studio è qui affrontato nell’ottica della pubblica amministrazione e, in particolare, dei Comuni. Ad un esame iniziale delle riforme che hanno interessato, sotto la spinta di tendenze innovative, la pubblica amministrazione attraverso processi di modernizzazione inerenti l’erogazione di servizi pubblici (capitolo I), segue uno specifico approfondimento della formula gestionale in outsourcing o esternalizzazione, vale a dire l’affidamento all’esterno di funzioni proprie dell’amministrazione (non strutturali) volto ad aumentarne la flessibilità organizzativa, garantire il contenimento dei costi e la proficuità dei risultati (capitolo II). Occorre premettere che il settore dei servizi pubblici, soprattutto locali, è stato investito da tempo da una ipertrofica produzione normativa ispirata dalla volontà sia di assicurare efficienza, qualità e quantità maggiori dei servizi erogati, sia di assecondare un processo di liberalizzazione del mercato, anche sotto la spinta del diritto comunitario, che comportasse un maggiore rispetto delle regole della concorrenza. Si è assistito, così, ad un susseguirsi caotico di riforme e “controriforme” riguardanti i modelli organizzativi e le modalità di affidamento dei servizi stessi. In tale contesto, le forme di gestione dei servizi stessi oscillano tra i modelli tradizionali, i modelli dell’in house providing e di outsourcing. In particolare, oggetto del presente lavoro è l’outsourcing nei suoi aspetti qualificanti, nelle sue potenzialità e nei suoi limiti. L’amministrazione può, dunque, instaurare rapporti nei quali, pur non agendo come mero operatore economico, attua i propri compiti istituzionali sottoponendoli ad un regime contrattuale sostanzialmente privatistico. L’uso del contratto, in luogo del provvedimento, costituisce un nuovo modo di regolazione degli interessi, soprattutto in considerazione di particolari esigenze di settore, rispondenti, per lo più, ad esigenze di opportunità, da compiersi caso per caso, in presenza di presupposti stabiliti in via generale. Segue, poi, l’analisi del tema delle esternalizzazioni dei servizi pubblici locali, con peculiare interesse verso quelli a rilevanza economica, in una ottica di interpretazione delle esigenze della comunità di riferimento, di individuazione dei servizi più idonei a soddisfarle, di scelta delle modalità di gestione più opportune e delle forme di indirizzo e controllo dell’attività dei provider. Si approda, successivamente, allo studio delle forme di outsourcing strutturale e funzionale nella Pubblica Amministrazione (capitolo III), per poi passare ad affrontare il tema relativo al governo degli affidamenti in outsourcing da parte, in particolare, dei Comuni, sia sotto il profilo strategico (pianificazione, controllo e responsabilità politica rispetto alle modalità di gestione dei servizi pubblici locali), sia sotto il profilo manageriale-operativo (programmazione delle esternalizzazioni; passaggio dal controllo tipico della gestione diretta – controllo di gestione- al “controllo del gestore”) (capitolo IV). Infine, si delineano delle conclusioni con riguardo alla efficienza produttiva e alla efficacia sociale delle gestioni in outsourcing nell’esperienza delle amministrazioni locali (capitolo V).

2010 - 2011
Il lavoro, dopo un esame iniziale delle riforme che hanno interessato le amministrazioni pubbliche, si è focalizzato sulla formula gestionale dell’outsourcing, analizzando quelli che sono i vantaggi e gli svantaggi per un comune che decide di adottarla in riferimento a determinati servizi pubblici. Con particolare riguardo alle esternalizzazioni dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, vengono poi affrontati i temi relativi alle funzioni e agli strumenti dei comuni nella individuazione dei servizi più idonei, delle modalità di gestione più opportune, delle forme di indirizzo e controllo dei provider al fine di meglio garantire adeguati livelli di qualità della vita dei cittadini amministrati. Attraverso l’analisi della letteratura, è emersa che la scelta da parte dei comuni di esternalizzare determinati servizi è fonte di una serie di vantaggi, ma anche di diversi limiti. Quindi, l’ipotesi di ricerca del lavoro, parte dall’assunto secondo cui il successo della esternalizzazione di un determinato servizio pubblico sia subordinato alla sussistenza di una serie di condizioni minimali, attinenti, da un lato, l’assetto concorrenziale del merca¬to di riferimento e, dall’altro, la competenza e l’accuratezza dell’ammini¬strazione affidante nello svolgimento delle attività, dapprima, di preparazione della esternalizzazione e, successivamente, di governo della gestione esterna¬lizzata. L’assunto scaturente dall’analisi teorica, è stato verificato prendendo a riferimento le esperienze di esternalizzazione dei comuni medio grandi (superiori ai 50.000 abitanti) della Regione Campania. I servizi analizzati sono la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti ed il trasporto pubblico locale. Dall’analisi empirica, finalizzata a comprendere la sussistenza delle condizioni minimali prescritte dalla teoria, è scaturito che i mercati campani dei servizi pubblici locali sono ben lontani da un assetto concorrenziale, per il fatto che gli affidamenti non sono avvenuti in un regime di vera e propria competizione, ma piuttosto in un contesto di assenza di alternative; riguardo ai sistemi di programmazione, i comuni intervistati hanno dimostrato di considerare l’outsourcing come una soluzione rigida, da gestire in relazione alle esigenze contingenti di breve periodo piuttosto che con visione strategica, riducendo fortemente le potenzialità; infine, riguardo ai sistemi di governo, i comuni campani risultano essere impreparati al passaggio dal tradizionale ruolo di “gestori diretti” a quello di “regolatori” dei servizi pubblici locali. Pertanto, è evidente che, salvo qualche caso di eccellenza, i comuni devono ancora compiere diversi sforzi di miglioramento, sia a livello politico-culturale, con riguardo alle logiche di approccio a questi temi, sia a livel¬lo operativo, con riguardo alle procedure e agli strumenti da impiegare nell’espletamento delle loro funzioni. [a cura dell'autore]
IX n.s.

ABSTRACT La ricerca è animata dall’intento di provare la sostanziale irrilevanza della natura (pubblica o privata) del soggetto gestore dei servizi pubblici locali. In particolare, si vuole sostenere che il problema della gestione dell’acqua non è legato alla forma della sua “proprietà” rectius della natura del suo gestore e che non è corretto parlare di inefficienza intrinseca della gestione pubblica o privata. In definitiva, si intende dimostrare che è possibile coniugare il carattere demaniale del “bene acqua” e delle relative infrastrutture, posto a presidio di un diritto fondamentale dell’uomo, con la “rilevanza economica” del servizio e le irrinunciabili caratteristiche industriali dell’attività di captazione, depurazione e distribuzione della risorsa. Pertanto, dopo aver ricostruito la disciplina relativa alla gestione del servizio idrico, dall’Unificazione d’Italia alla municipalizzazione, dalla riforma degli enti locali del 1990 alla legge Galli, dal Codice dell’ambiente ai ripetuti tentativi di liberalizzare il settore posti nel nulla prima dal referendum e poi dalle pronunce della Corte costituzionale, si analizzano le caratteristiche economiche del servizio idrico integrato (il cd. monopolio naturale e concorrenza per il mercato). Utilizzando contestualmente il metodo giuridico e quello economico, si giunge alla conclusione che è indispensabile assicurare l’adeguata regolazione del settore, specificando i compiti e le responsabilità dei numerosi soggetti che vi operano, prestando attenzione alle modalità di espletamento delle procedure per l’affidamento della gestione (a partire dal momento della redazione del bando) e rafforzando i poteri di regolazione e controllo delle Autorità Indipendenti, sia a livello nazionale che locale, anche attraverso un opportuno utilizzo dello strumento tariffario e del contratto di servizio. Solo implementando gli strumenti regolatori e garantendo la certezza del diritto è possibile stimolare gli investimenti di cui il settore ha bisogno. This research aims to prove that the debate on the public or private nature of public service manager is not very significant. We shouldn’t emphasize the property problem because the water industry issue doesn’t depend on the nature of the company that provides water: we cannot argue that the private management in itself is inefficient. We should consider at the same time the public asset “water”, that is a fundamental human right, and the economic importance of the water public service and its industrial nature. After a digression of the legislation, from the Italian Unification to the municipalization, from the local governments reform in 1990 to the Galli law, from the environmental Code to the efforts of liberalization, failed because of the referendum and the pronunciation of the Constitutional Court, the thesis analysis the economic characteristics of the water industry (f.e. monopoly and competition for the field). In the third chapter, it says that we can stimulate the necessary investments only by an adequate regulation of the sector, paying attention to clarify who has responsibility for what; we have to use clear procedure and give more power to the national and local Independent Authorities; furthermore we should introduce a kind of tariff that is able to provide incentives for the investments.

Il presente lavoro ha ad oggetto la controversa materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, oggi interessati da una perdurante incertezza normativa a causa del contrasto determinatosi tra le politiche di liberalizzazione perseguite dai pubblici poteri e le recenti istanze di presenza pubblica espresse dalla volontà popolare con il referendum abrogativo del 12 e 13 giugno 2011. Il lavoro ripercorre la genesi della nozione di servizio pubblico, analizzando le teorie oggettive e soggettive, per poi passare all'esame delle peculiarità della nozione di servizio pubblico locale (Cap.1). Ricostruita la nozione, si passa ad inserire il servizio pubblico locale nel quadro costituzionale (cap. 2) ed europeo (cap. 3), analizzando le competenze dei diversi attori istituzionali: Enti locali, Stato, Regioni, Unione europea. Grande attenzione è poi dedicata ai modelli di gestione susseguitisi nel tempo, dalla legge del 1903 alla disciplina degli anni '90 (poi trasfusa nel t.u.e.l. del 2000), sino alle recenti riforme del 2008 e del 2011, censurate la prima dal referendum del 12 e 13 giugno 2011, la seconda dalla Corte costituzionale con sentenza n. 199/2012. Il lavoro si sofferma poi sulla disciplina in tema di Carte di servizi ed Action class pubblica , onde verificare la tenuta dell'equivalenza tra diritti di cittadinanza e diritti di utenza.

La ricerca indaga le relazioni che si sono instaurate nel corso degli anni tra il principio di legalità, inteso nella sua declinazione di principio di funzionalizzazione, e principio di concorrenza nell’ambito delle società per la gestione dei servizi pubblici locali. Più precisamente, lo scopo del lavoro è valutare le evoluzioni di tale rapporto, dal momento in cui gli enti locali sono stati ufficialmente autorizzati a costituire società per la gestione dei servizi pubblici locali nel 1990. Lo stimolo a sviluppare queste considerazioni trova la sua ragione nelle pressioni provenienti dalle istituzioni europee, che hanno gradualmente imposto una qualificazione prettamente economica ai servizi a favore della collettività, ritenuti un ambito in cui possa naturalmente imporsi una competizione economica tra operatori economici, indipendentemente dalla loro natura giuridica. Il problema del vincolo funzionale nella partecipazione in società degli enti locali è certamente l’oggetto principale del lavoro. Tuttavia, la questione non può essere analizzata separatamente dalle politiche di dismissione promosse dal legislatore nell’ultimo decennio. L’obiettivo principale delle riforme avviate è stato quello di frenare la proliferazione di società costituite dagli enti locali, così da garantire sia un risparmio di risorse pubbliche sia una maggiore facilità per gli imprenditori privati ad affacciarsi su mercati tradizionalmente appannaggio delle amministrazioni. Stona però con le intenzioni il fatto che gli obblighi ex lege di cessione delle partecipazioni azionarie detenute dagli enti locali non siano stati generalmente imposti per le società di gestione dei servizi pubblici (resi in favore della collettività), bensì per quelle che svolgono servizi strumentali (in favore dell’amministrazione stessa). La scelta appare contraddittoria, in quanto il distacco tra vincolo funzionale e partecipazione degli enti locali nella compagine societaria si ravvisa in particolar modo nel primo dei due moduli menzionati. Si assiste dunque ad una frammentazione del principio di legalità.
The aim of this research is the analysis of the relationship between competition and legality – meant as the obligation for public bodies to act respecting the public interest established by the law – in local public services companies. In particular, the purpose is to focus on the evolution of such a relationship, become increasingly important in last years because of the possibility established for local bodies (in 1990) to select companies holding to carry on services for the community. The EU institutions have had a great influence on the issue due to the gradual qualification of public services as an economic activity regulated under the rules of the competition system. Therefore, EU institutions have required that both public and private traders must equally compete in this market, regardless of the scope of their activity and judicial nature. The obligation for local bodies to act under the public interest established by the law – although they behave as private actors establishing a company – is certainly the core of the research. Nevertheless the topic should be analysed at the same time considering the recent policy developments established by the law, which have been imposing local bodies to dismiss the shares they hold in their own companies. The goal is to get a relevant public founding savings and to make the entrance of private undertakings in this market easier. The scope of application of the legislation in force, which is limited to local companies directly offering their services to the holding public bodies, but not to the territorial community, seems to jeopardize the fragile balance between legality and competition in the public services market. The consequence is that the principle of legality is vanishing in local public services companies.

La ricerca indaga le relazioni che si sono instaurate nel corso degli anni tra il principio di legalità, inteso nella sua declinazione di principio di funzionalizzazione, e principio di concorrenza nell’ambito delle società per la gestione dei servizi pubblici locali. Più precisamente, lo scopo del lavoro è valutare le evoluzioni di tale rapporto, dal momento in cui gli enti locali sono stati ufficialmente autorizzati a costituire società per la gestione dei servizi pubblici locali nel 1990. Lo stimolo a sviluppare queste considerazioni trova la sua ragione nelle pressioni provenienti dalle istituzioni europee, che hanno gradualmente imposto una qualificazione prettamente economica ai servizi a favore della collettività, ritenuti un ambito in cui possa naturalmente imporsi una competizione economica tra operatori economici, indipendentemente dalla loro natura giuridica. Il problema del vincolo funzionale nella partecipazione in società degli enti locali è certamente l’oggetto principale del lavoro. Tuttavia, la questione non può essere analizzata separatamente dalle politiche di dismissione promosse dal legislatore nell’ultimo decennio. L’obiettivo principale delle riforme avviate è stato quello di frenare la proliferazione di società costituite dagli enti locali, così da garantire sia un risparmio di risorse pubbliche sia una maggiore facilità per gli imprenditori privati ad affacciarsi su mercati tradizionalmente appannaggio delle amministrazioni. Stona però con le intenzioni il fatto che gli obblighi ex lege di cessione delle partecipazioni azionarie detenute dagli enti locali non siano stati generalmente imposti per le società di gestione dei servizi pubblici (resi in favore della collettività), bensì per quelle che svolgono servizi strumentali (in favore dell’amministrazione stessa). La scelta appare contraddittoria, in quanto il distacco tra vincolo funzionale e partecipazione degli enti locali nella compagine societaria si ravvisa in particolar modo nel primo dei due moduli menzionati. Si assiste dunque ad una frammentazione del principio di legalità.
The aim of this research is the analysis of the relationship between competition and legality – meant as the obligation for public bodies to act respecting the public interest established by the law – in local public services companies. In particular, the purpose is to focus on the evolution of such a relationship, become increasingly important in last years because of the possibility established for local bodies (in 1990) to select companies holding to carry on services for the community. The EU institutions have had a great influence on the issue due to the gradual qualification of public services as an economic activity regulated under the rules of the competition system. Therefore, EU institutions have required that both public and private traders must equally compete in this market, regardless of the scope of their activity and judicial nature. The obligation for local bodies to act under the public interest established by the law – although they behave as private actors establishing a company – is certainly the core of the research. Nevertheless the topic should be analysed at the same time considering the recent policy developments established by the law, which have been imposing local bodies to dismiss the shares they hold in their own companies. The goal is to get a relevant public founding savings and to make the entrance of private undertakings in this market easier. The scope of application of the legislation in force, which is limited to local companies directly offering their services to the holding public bodies, but not to the territorial community, seems to jeopardize the fragile balance between legality and competition in the public services market. The consequence is that the principle of legality is vanishing in local public services companies.

Incertezze e contraddizioni cicliche contraddistinguono il nostro ordinamento nello sviluppo della disciplina sui servizi pubblici locali e, in particolare, di quelli a rilevanza economica. La grande attenzione al tema dei servizi pubblici locali è dipesa anche dall’incessante e non sempre coerente produzione normativa che nell’ultimo decennio ha contraddistinto il settore, tanto da dar luogo ad uno stato di riforma e di transizione permanente, nel quale, subito dopo l’adozione di un determinato intervento normativo, iniziava a maturare l’aspettativa di ulteriori interventi, rettificativi, integrativi, correttivi, quando non addirittura di contro- riforma o, comunque, di ridefinizione delle relative dinamiche temporali di entrata a regime, alimentando dunque il senso di incertezza in ordine alla chiarezza e stabilità del quadro giuridico di riferimento. La legge 142/1990 ha definito i servizi pubblici come quei servizi che hanno per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali; definizione ripresa nel Testo unico sulle autonomie locali, d.lgs. 267/2000. Il primo cambiamento, sul quale soffermarsi, riguarda la concezione stessa di servizio pubblico locale. Se, in passato l’aggettivo “pubblico” era riferito al soggetto che erogava il servizio ora l’elemento qualificante è l’oggetto, ossia il bisogno, della collettività residente su un determinato territorio, da soddisfare. Ciò conduce ad un ripensamento del ruolo dello Stato nella produzione dei servizi pubblici locali: se il focus è il bisogno, è necessario individuare il soggetto che ha le capacità di soddisfarlo al meglio, che può essere tanto pubblico che privato. Se la gestione monopolistica pubblica appartenente al passato ha prodotto inefficienze, e se la massima efficienza è raggiunta in regime di assoluta competizione, allora una possibile soluzione per garantire una risposta adeguata ai bisogni della collettività da soddisfare può essere rappresentata dall’introduzione di concorrenza. Ulteriore, elemento di instabilità è stato introdotto a seguito della consultazione referendaria svoltasi nel giugno 2011 che ha finito per travolgere l’intero assetto normativo applicabile alla generalità dei servizi pubblici locali fondato sull’articolo 23-bis del decreto legge 112/2008. Da qui, dunque, l’esigenza di definire una nuova disciplina, dettata dall’articolo 4, del decreto legge 138/2011, convertito con modifiche, dalla legge 148/2011 a sua volta modificato ed integrato, a più riprese tra la fine del 2011 ed il primo semestre del 2012. Anche questo regime, però, avrà vita breve perché proprio mentre sembrava in via di stabilizzazione è stato dichiarato incostituzionale dalla Corte Costituzionale con sentenza 20 luglio 2012, n. 199, che ha dunque riaperto – ove mai questo fosse stato chiuso – il cantiere per l’adozione di una ennesima nuova disciplina dei servizi pubblici locali. Obiettivo del presente contributo è dunque quello di ripercorrere l’evoluzione normativa in materia di servizi pubblici locali, partendo da una sistemazione concettuale del servizio pubblico e di servizio pubblico locale come species del primo; si è sviluppato il discorso prendendo in considerazione, cronologicamente, tutti i risultati a cui si è pervenuti negli anni, in considerazione del fatto che il settore dei servizi pubblici locali detiene un’importanza primaria nell’intero sistema economico di un paese, e di concentrare l’attenzione su alcuni dei profili di maggiore interesse che, nell’avvicendarsi e stratificarsi dei vari regimi normativi dell’ultimo decennio continuano a rappresentare delle questioni aperte e dei nodi cruciali della disciplina. Si procede poi alla ricerca e illustrazione delle modalità di introduzione di concorrenza più adeguate e opportune per i settori dei servizi pubblici locali. Il lavoro si propone di affrontare la tematica dei servizi pubblici locali, soprattutto tenendo conto dei recenti fermenti riformistici, delineando le tappe che, nel lungo processo di creazione del servizio pubblico locale, sono servite per arricchire la materia di prospettive sempre nuove e provenienti da più istanze, non da ultima quella comunitaria. Si cercherà, poi, di individuare, partendo dagli ultimi interventi normativi e seguendo le indicazioni della più recente giurisprudenza costituzionale, alcune coordinate su cui delineare, in chiave prospettica, l’avvio di un percorso di effettiva stabilizzazione normativa e di riforma di questi importanti comparti economici. Quindi, dopo un inquadramento sistematico della materia e della sua evoluzione si procede all’analisi degli effetti della pronuncia di incostituzionalità (sentenza n. 199/2012), evidenziando sotto quali profili si concretizza la perdita di concorrenzialità del sistema. In esito alla sentenza, 199/2012, gli Enti locali possono affidare la gestione dei servizi pubblici a rilevanza economica o meglio di scelta del soggetto gestore e/o affidatario del servizio tramite tre modalità: 1. ricorso al mercato; 2. partenariato pubblico-privato istituzionalizzato (cosiddetto PPPI); 3. affidamento in house. La prima è il modello della così detta evidenza pubblica, ossia della scelta del soggetto affidatario previa gara, rispettosa del regime comunitario di libera concorrenza. La seconda è il fenomeno delle società miste (che a livello comunitario è conosciuto come quello del PPPI), il quale si realizza attraverso la cosiddetta gara a doppio oggetto (riguardante sia la qualità di socio che la gestione del servizio), in cui la società viene costituita per una specifica missione in base a una gara che ha ad oggetto la scelta del socio e l’affidamento della missione medesima. La terza è il cosiddetto in house che consente l’affidamento diretto, senza previa gara, a un soggetto solo formalmente, e non sostanzialmente, diverso dall’ente affidante. Il che è consentito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’U.E. in presenza di tre condizioni: a) totale partecipazione pubblica; b) controllo analogo sulla società affidataria a quello che l’ente o gli enti affidanti esercitano sui propri servizi; c) realizzazione, da parte della società affidataria, della parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti che la controllano. Quindi ammissibilità dell’affidamento in house senza deroghe e senza eccezioni. Nonostante la pronuncia di incostituzionalità, si cercherà anche di individuare spiragli per riproporre anche nel prossimo futuro accorgimenti pro concorrenziali ammissibili, per contemperare il forzato passo indietro imposto dall’esito referendario. In ultimo, il lavoro propone una comparazione tra il sistema italiano e quello spagnolo, sulla gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Sicuramente è stata persa un’occasione. Nonostante il vento favorevole, il nostro ordinamento rimane in balia dell’incertezza, perché, condizionato dall’instabilità politica e dalle sue degenerazioni populistiche, ancora una volta, non sa dove andare.
Our code is marked by cyclical uncertainties and contradictions in developing the local public services regulation, especially that of the economically relevant ones. The great attention for the local public services issue has depended on the unending and not always coherent production of regulations which has marked the field so much over the last decade that it has given rise to such a permanent state of reformation and transition that, as soon as a normative amendment was adopted, you started to wait for further interventions drawn up to correct, adjust, integrate it, if not even aimed at a complete reversal of it or, at least, to a redefinition of its time lag to enter into force, therefore triggering a sense of uncertainty about the juridical framework’s clearness and stability. The 142/1990 law defined public services as those services which have as an object the production of goods and activities aimed at realizing social goals and promoting the economical and civil development of local communities; such a definition has been drawn on the Compendium Code for the local authorities, legislative decree 267/2000. The first alteration to linger over is the concept itself of the local public service. If in the past the adjective “public” referred to the subject supplying the service, now the qualifying element is the object, that is the needs of the collectivity residing in a determined territory to be fulfilled. This leads to a rethinking of the role of the State in the local public services production: if the focus is on the need, it is necessary to characterize the subject that has the capabilities to fulfill it properly, being it public or private. If the monopolistic management of the past has produced inefficiencies and if the best efficiency is achieved through absolute competition, then a possible solution to guarantee a proper answer to the needs of the collectivity to satisfy can be the introduction of competition. Another element of instability has was introduced after the referendum of June 2011 which ended up sweeping away the whole normative set up applicable to all public local services, based on the 23-bis article of the Legislative Decree 112/2008. Hence the need for defining a new discipline, dictated by the 4th article of the Legislative Decree 138/2011, converted by alterations from the 148/2011 law, which was amended in turn and integrated many times between the end of 2001 and the first term of 2012. This amendment is going to be short-lived though becaus uncanstitutianal by the Caurt an J uly 20"' 2012 just while being stabilized, which has therefare re-apened - if ever clased - the process far the adaptian af an umpteenth new discipline far the public lacal services.

Il lavoro si propone l'obiettivo di analizzare la disciplina dei servizi pubblici economici con particolare riferimento alle problematiche riguardanti il trasporto pubblico locale. Oggetto di indagine e', infatti, la particolare regolamentazione dell'accesso al mercato all'interno di tali settori che sembra derogare i comuni principi di libera concorrenza che caratterizzano il mercato. Allo stesso modo si analizza la possibilita' di applicare la disciplina consumeristica all'utente di un servizio pubblico. The work has the objective to analyze the economic regulation of public services with particular reference to issues related to local public transport. Object of investigation is, in fact, the particular regulation of market access inside those sectors that seem to derogate from the common principles of free competition that characterize the market. Similarly is a topic of investigation the possibility of applying the consumers' protection rules to the users of a public service.

Le concessioni di servizi pubblici locali a rilevanza economica, inquadramento normativo e giurisprudenziale aggiornato all'anno 2012. Particolare attenzione alla procedura di selezione del concessionario e, in particolare, ai principi generali estrapolati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e tradotti in norme di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento immediatamente applicabili. analisi della casistica nazionale in cerca di riscontro degli insegnamenti del giudice europeo alla luce del recepimento delle direttive del 2004 attraverso il d.lgs. 163/2006.

This work focuses mainly on the evolution of local public services within the complex reform which has involved all spheres of Public Administration since the Nineties. The first part of the research is dedicated to reconstructing the extensive doctrinal and legal debate that has developed about the concepts of public service, considering the various reforms that have taken place over the years. The second chapter examines the various profiles of the current legislation framework, configured further to the latest new legislations, and in particular it deals with the landlord regime of the networks, plant and other instruments required for the public services; the networks and plant management; the service management. With regards the latter in particular, company management models have been analysed that are contemplated by current regulations for economically important service management (mixed companies and in-house providing). In the second part, the analysis aims at illustrating the limits and methods of intervention by local bodies in social-economic sectors, with special reference to regulatory functions and the instruments that can be used for their implementation.

The aim of this work is to create a new model, pertaining to programming and control organization, processes and tools, to support local governments’ governance on public services firms. We have paid particular attention to programming and control tools. We have adopted a deductive-inductive methodology. In the deductive phase we have analyzed Italian law and national and international doctrine on public services management: in that way we have extrapolated a model, pertaining to programming and control organization, processes and tools, which could be useful to support local governments’ governance on public services firms. In the inductive phase we carried out a survey on Emilia-Romagna and Tuscany’s provincial capitals, to test out if the model is employed by those municipalities. In the feedback phase we have analyzed the weak points of the model emerging from the survey. We have tried to improve the model, paying particular attention to programming and control tools, by proposing a new one which could enhance strong points and correct weaknesses of the previous one.

Oggetto della ricerca è l’esame del ruolo attuale della partecipazione pubblica locale in società per l’erogazione di servizi pubblici locali di rilevanza economica, nel nuovo contesto normativo caratterizzato dalla residualità dell’autoproduzione, dalla liberalizzazione, dall’organizzazione del servizio in ambiti territoriali, e dalle esigenze di contenimento della spesa locale, acuite dalla crisi economica-finanziaria. Si sono distinte quattro tipologie di società: nel caso di servizi gestiti in regime di esclusiva, le società a capitale pubblico-privato con socio privato operativo scelto mediante gara, le società in house affidatarie dirette, e le società affidatarie in quanto selezionate in procedure ad evidenza pubblica; nel caso di servizi sottratti al regime di esclusiva, le società che eroghino il servizio liberalizzato. L’indagine si è focalizzata sulle condizioni di costituzione e di mantenimento di tali società, e si è approfondito quel particolare aspetto del loro regime giuridico costituito dai limiti operativi. L’analisi è stata condotta esaminando le nuove disposizioni, le posizioni giurisprudenziali e le letture della dottrina relative alle società disciplinate come forme di gestione di servizi pubblici locali di rilevanza economica, relative alla funzionalizzazione dell’attività degli enti territoriali e delle società da questi partecipate, e relative alla tutela della concorrenza.
The research focuses on the role of the local authorities in the companies which manage the supply of public services of economic interest, within the new regulatory framework and the rules on the limits of the “in house providing” model, on the liberalization of the services of general interest, the organization on territorial zones (ambiti territoriali), and on the need to limit the expenditures. Four types of companies are identified: the semi-public companies where the private partner is selected by means of public tendering procedures, the so called “in house companies”, the companies selected by means of public and open tendering procedures, and the companies which do not hold the exclusive to provide the service. The research focuses on the possibilities of creating these companies and on their limits.

Oggetto della ricerca è l’esame del ruolo attuale della partecipazione pubblica locale in società per l’erogazione di servizi pubblici locali di rilevanza economica, nel nuovo contesto normativo caratterizzato dalla residualità dell’autoproduzione, dalla liberalizzazione, dall’organizzazione del servizio in ambiti territoriali, e dalle esigenze di contenimento della spesa locale, acuite dalla crisi economica-finanziaria. Si sono distinte quattro tipologie di società: nel caso di servizi gestiti in regime di esclusiva, le società a capitale pubblico-privato con socio privato operativo scelto mediante gara, le società in house affidatarie dirette, e le società affidatarie in quanto selezionate in procedure ad evidenza pubblica; nel caso di servizi sottratti al regime di esclusiva, le società che eroghino il servizio liberalizzato. L’indagine si è focalizzata sulle condizioni di costituzione e di mantenimento di tali società, e si è approfondito quel particolare aspetto del loro regime giuridico costituito dai limiti operativi. L’analisi è stata condotta esaminando le nuove disposizioni, le posizioni giurisprudenziali e le letture della dottrina relative alle società disciplinate come forme di gestione di servizi pubblici locali di rilevanza economica, relative alla funzionalizzazione dell’attività degli enti territoriali e delle società da questi partecipate, e relative alla tutela della concorrenza.
The research focuses on the role of the local authorities in the companies which manage the supply of public services of economic interest, within the new regulatory framework and the rules on the limits of the “in house providing” model, on the liberalization of the services of general interest, the organization on territorial zones (ambiti territoriali), and on the need to limit the expenditures. Four types of companies are identified: the semi-public companies where the private partner is selected by means of public tendering procedures, the so called “in house companies”, the companies selected by means of public and open tendering procedures, and the companies which do not hold the exclusive to provide the service. The research focuses on the possibilities of creating these companies and on their limits.

L’assunto centrale della richiesta è che la partecipazione congiunta e la cooperazione tra parti pubbliche e private in una entità costituita in forma di società di capitali può essere intesa e ricostruita come una organizzazione ibrida all’interno del modello teorico dell’economia dei costi di transazione. La ricerca intende affermare che il partenariato pubblico privato istituzionalizzato è un’organizzazione ibrida all’interno della quale, le due parti (quella privata e quella pubblica) combinano impegni comuni ed obiettivi confliggenti. La ricerca rivela i tratti giuridici significativi, all’interno dell’ordinamento italiano, del partenariato pubblico-privato istituzionalizzato dove la partecipazione comune avviene all’interno della società di capitali. L’approcio al partenariato pubblico-privato istituzionalizzato secondo la teoria dei costi di transazione offre una nuova prospettiva circa la ricostruzione giuridica della cooperazione tra il soggetto pubblico e la parte privata. Le organizzazioni ibride costituite in forma di società di capitali forniscono soluzioni per la gestione dell’incertezza conseguenti all’incompletezza contrattuale attraverso l’inserimento della relazione di partenariato all’interno del sistema societario di amministrazione e controllo. In dipendenza del lungo periodo di funzionamento, il partenariato pubblico-privato istituzionalizzato deve essere in grado di adattarsi a cambiamenti nell’ambiente economico, giuridico e tecnologico e tali cambiamenti debbono essere considerati ed approvati nel contesto della relazione societaria tra il soggetto pubblico ed il socio privato. L’analisi, dedicata al sistema giuridico italiano, conferma che il diritto delle società di capitali ed il diritto amministrativo rilevano effettivamente e svolgono un ruolo cruciale nella costruzione appropriata della transazione tra le parti al fine di evitare squilibri di relazione tra il socio privato e la Parte Pubblica, la quale opera anche come Pubblica Autorità (il c.d. “problema di doppio allineamento”).
Core assumption of the research is that the joint participation and cooperation of public and private parties in a corporatized entity could be regarded and reconstructed as a hybrid organization within the theoretical model of the Transaction Cost Economics (TCE). The research is inteded to affirm that the IPPP is a hybrid” where the two parties (the public and the private one) combine joint efforts and competing goals. The research reveals the most distinctive legal features, within the Italian Jurisdiction, of this form of “Institutionalized PublicPrivate Partnerships (IPPP)” where the joint participation takes place within a corporatized entity. The TCE Approach to Institutionalised Public-Private Partnerships (IPPP) offers a new perspective on the legal reconstruction of the cooperation between the public entity and the private party. The Corporatized Hybribs organizations provide solutions to manage uncertainty due to contract incompleteness by means of embedded relationships within the corporate governance framework. Due to the long-term functioning, the IPPP must be able to adjust to changes in the economic, legal or tecnological environment and those changes must be assessed and approved in the context of the corporate relationship between the public entity and the Private Partner. The analysis, focused on the Italian legal system, confirms that company law and administrative law do matter and play a key role in the appropriate design of the transaction in order to avoid unbalanced relationship between the Private Partner and the Public Party which acts as Public Authority too (the so called “double alignment problem”).

L’assunto centrale della richiesta è che la partecipazione congiunta e la cooperazione tra parti pubbliche e private in una entità costituita in forma di società di capitali può essere intesa e ricostruita come una organizzazione ibrida all’interno del modello teorico dell’economia dei costi di transazione. La ricerca intende affermare che il partenariato pubblico privato istituzionalizzato è un’organizzazione ibrida all’interno della quale, le due parti (quella privata e quella pubblica) combinano impegni comuni ed obiettivi confliggenti. La ricerca rivela i tratti giuridici significativi, all’interno dell’ordinamento italiano, del partenariato pubblico-privato istituzionalizzato dove la partecipazione comune avviene all’interno della società di capitali. L’approcio al partenariato pubblico-privato istituzionalizzato secondo la teoria dei costi di transazione offre una nuova prospettiva circa la ricostruzione giuridica della cooperazione tra il soggetto pubblico e la parte privata. Le organizzazioni ibride costituite in forma di società di capitali forniscono soluzioni per la gestione dell’incertezza conseguenti all’incompletezza contrattuale attraverso l’inserimento della relazione di partenariato all’interno del sistema societario di amministrazione e controllo. In dipendenza del lungo periodo di funzionamento, il partenariato pubblico-privato istituzionalizzato deve essere in grado di adattarsi a cambiamenti nell’ambiente economico, giuridico e tecnologico e tali cambiamenti debbono essere considerati ed approvati nel contesto della relazione societaria tra il soggetto pubblico ed il socio privato. L’analisi, dedicata al sistema giuridico italiano, conferma che il diritto delle società di capitali ed il diritto amministrativo rilevano effettivamente e svolgono un ruolo cruciale nella costruzione appropriata della transazione tra le parti al fine di evitare squilibri di relazione tra il socio privato e la Parte Pubblica, la quale opera anche come Pubblica Autorità (il c.d. “problema di doppio allineamento”).
Core assumption of the research is that the joint participation and cooperation of public and private parties in a corporatized entity could be regarded and reconstructed as a hybrid organization within the theoretical model of the Transaction Cost Economics (TCE). The research is inteded to affirm that the IPPP is a hybrid” where the two parties (the public and the private one) combine joint efforts and competing goals. The research reveals the most distinctive legal features, within the Italian Jurisdiction, of this form of “Institutionalized PublicPrivate Partnerships (IPPP)” where the joint participation takes place within a corporatized entity. The TCE Approach to Institutionalised Public-Private Partnerships (IPPP) offers a new perspective on the legal reconstruction of the cooperation between the public entity and the private party. The Corporatized Hybribs organizations provide solutions to manage uncertainty due to contract incompleteness by means of embedded relationships within the corporate governance framework. Due to the long-term functioning, the IPPP must be able to adjust to changes in the economic, legal or tecnological environment and those changes must be assessed and approved in the context of the corporate relationship between the public entity and the Private Partner. The analysis, focused on the Italian legal system, confirms that company law and administrative law do matter and play a key role in the appropriate design of the transaction in order to avoid unbalanced relationship between the Private Partner and the Public Party which acts as Public Authority too (the so called “double alignment problem”).

La tesi esamina le norme che disciplinano i servizi pubblici locali dall’angolo visuale della concorrenza e della capacità delle riforme a garantire un bilanciamento tra esigenze di liberalizzazione e tutela dell’interesse pubblico dell’amministrazione e dell’utenza. Il primo paragrafo è dedicato a un esame complessivo della disciplina nazionale in tema di servizi pubblici locali. Il secondo, anche alla luce della breve riflessione storica e della dimostrazione empirica dei fallimenti di alcune delle riforme introdotte negli anni dal legislatore, si concentra sulla questione del difficoltoso bilanciamento cit., e pone una riflessione sulle modalità e sull’approccio che il legislatore dovrebbe tenere nel “mettere mano” alla materia. Segue una riflessione ed un raffronto tra le nozioni europea e nazionale di servizio di interesse generale e servizio pubblico locale e l’analisi della concorrenza nel mercato, per il mercato e l’autoproduzione nell’attuale contesto ordinamentale. Segue l’esame delle Direttive europee del 2014, del sul progetto di testo unico dei servizi pubblici locali e del vigente testo unico sulle società partecipate nonché sulle esigenze di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica. Il secondo capitolo riguarda le Autorità amministrative indipendenti, la loro natura ancora controversa, la mancata previsione delle stesse nella carta costituzionale ed i profili problematici attinenti all’esercizio dei loro poteri anche impliciti, delle garanzie procedimentali e di tutela per i soggetti interessati dalle decisioni e il loro ruolo nell’implementazione e nella tutela della concorrenza. L’ultimo capitolo attiene al sindacato del giudice amministrativo sugli atti anticoncorrenziali della pubblica amministrazione ed ai rapporti tra potere giurisdizionale del giudice amministrativo e “paragiurisdizionale” delle autorità amministrative indipendenti con uno sguardo ad alcuni peculiari poteri affidati ad alcune Autorità dal legislatore. Le conclusioni pongono una riflessione sulla necessità per il legislatore di affrontare con coerenza, omogeneità e prudenza l’approccio riformista in senso pro-concorrenziale, nella complessa materia dei servizi pubblici locali.
The thesis examines the rules governing local public services from the angle of view of competition. The first paragraph is devoted to a comprehensive examination of national discipline in the field of local public services. The second focuses on the question of the difficult balancing cit., and raises a reflection on the modalities and approach the legislator should take to "put the hand" on matter. Following is a reflection and comparison between the European and national notions of service of general interest and local public service and the analysis of competition in the market, for the market and self-production in the current context. The second chapter deals with independent administrative authorities, their nature still controversial, their lack of predictability in the constitutional charter and the problematic profiles pertaining to the exercise of their implied powers, procedural safeguards and protection for those affected by the decisions and Their role in the implementation and protection of competition. The last chapter deals with the administrative court syndicate on anti-competitive public administration acts. The conclusions reflect on the need for the legislator to address coherently, homogeneously and prudently the pro-competitive reform approach in the complex field of local public services.

Con la prima parte, si intende fornire un quadro pressoché esaustivo delle principali disposizioni in materia di società a partecipazione pubblica regionale e locale operanti nel campo dei servizi pubblici locali e della loro interpretazione giurisprudenziale e dottrinale, prendendo le mosse dagli ultimi interventi legislativo. Nella seconda parte, si affronta, invece, il tema dei limiti legislativi alla capacità di azione delle società a partecipazione pubblica e dei connessi dubbi interpretativi, anche alla luce degli orientamenti giurisprudenziali e dottrinali. In particolare, l’analisi riguarda l’art. 13 del decreto”Bersani” e il comma 9 dell’art. 23 bis (ora pedissequamente trasfuso nel comma 33 dell’art. 4 del d.l. n. 138/2011), ossia le principali disposizioni che definiscono, rispettivamente, la capacità di azione delle società (a partecipazione pubblica) strumentali e di quelle operanti nel campo dei servizi pubblici locali titolari di affidamenti diretti (assentiti con modalità diverse dall’evidenza pubblica). Vengono forniti cenni di inquadramento in relazione al cd. procedimento di riordino delle partecipazioni societarie pubbliche previsto dalla legge finanziaria del 2008 (art. 3, commi 27 – 32). Dal combinato disposto delle suddette norme, così come interpretate dalla giurisprudenza costituzionale ed amministrativa, si ricavano, poi, utili indicazioni in ordine alla possibilità, per gli enti pubblici territoriali, di costituire società con scopo meramente lucrativo (ossia, soggetti societari privi del rapporto di strumentalità con gli enti costituenti o partecipanti, chiamati ad operare, in regime di concorrenza, in settori completamente liberalizzati) e società cd. multiutilities (aventi oggetto sociale complesso, la cui attività si estrinseca tanto nel campo dei servizi strumentali, quanto in quello dei servizi pubblici locali), nonché in relazione alla disciplina applicabile all’attività di detti soggetti societari. La finalità ultima del contributo consiste nell'individuazione delle linee guida finalizzate alla classificazione delle società pubbliche in funzione della loro attività.
In the first part, it aims to provide a nearly exhaustive list of the main provisions of public companies of regional and local level operating in the field of local public services and their legal and doctrinal interpretation, building on the recent legislative actions. In the second part , is faced, however, the issue of legislative limits the capacity for action of public companies and related questions of interpretation, in light of the jurisprudential and doctrinal. In particular, the analysis is for the art. Decree 13 of the "Bersani" and paragraph 9 of article. 23 bis (now slavishly transfused in the paragraph of Article 33. 4 of Decree Law 138/2011), ie the main provisions that define, respectively, the capacity of action of society (public participation) equipment and those working in the field of services Local public holders of direct loans (assentiti public in different ways by the evidence). Provides an outline of classification in relation to the cd. process of reorganization of the public company shares provided by the Finance Act of 2008 (Article 3, paragraphs 27 to 32). The combined effect of these rules, as interpreted by the Constitutional and administrative jurisprudential, are obtained, then, useful information regarding the extent to which local governments can set up companies with lucrative purposes only (ie, corporate entities with no relationship instrumentality or participants with local constituents, called to work in a competitive, in sectors fully liberalized ) and company cd. multi-utilities (whose corporate purpose complex, whose activity is manifested both in the field of instrumental services as in the interest of local public services), and in relation to the regime applicable to the activity of these corporate entities. The ultimate purpose of the contribution consists in identifying guidelines for the classification of public companies according to their activities.

Con la prima parte, si intende fornire un quadro pressoché esaustivo delle principali disposizioni in materia di società a partecipazione pubblica regionale e locale operanti nel campo dei servizi pubblici locali e della loro interpretazione giurisprudenziale e dottrinale, prendendo le mosse dagli ultimi interventi legislativo. Nella seconda parte, si affronta, invece, il tema dei limiti legislativi alla capacità di azione delle società a partecipazione pubblica e dei connessi dubbi interpretativi, anche alla luce degli orientamenti giurisprudenziali e dottrinali. In particolare, l’analisi riguarda l’art. 13 del decreto”Bersani” e il comma 9 dell’art. 23 bis (ora pedissequamente trasfuso nel comma 33 dell’art. 4 del d.l. n. 138/2011), ossia le principali disposizioni che definiscono, rispettivamente, la capacità di azione delle società (a partecipazione pubblica) strumentali e di quelle operanti nel campo dei servizi pubblici locali titolari di affidamenti diretti (assentiti con modalità diverse dall’evidenza pubblica). Vengono forniti cenni di inquadramento in relazione al cd. procedimento di riordino delle partecipazioni societarie pubbliche previsto dalla legge finanziaria del 2008 (art. 3, commi 27 – 32). Dal combinato disposto delle suddette norme, così come interpretate dalla giurisprudenza costituzionale ed amministrativa, si ricavano, poi, utili indicazioni in ordine alla possibilità, per gli enti pubblici territoriali, di costituire società con scopo meramente lucrativo (ossia, soggetti societari privi del rapporto di strumentalità con gli enti costituenti o partecipanti, chiamati ad operare, in regime di concorrenza, in settori completamente liberalizzati) e società cd. multiutilities (aventi oggetto sociale complesso, la cui attività si estrinseca tanto nel campo dei servizi strumentali, quanto in quello dei servizi pubblici locali), nonché in relazione alla disciplina applicabile all’attività di detti soggetti societari. La finalità ultima del contributo consiste nell'individuazione delle linee guida finalizzate alla classificazione delle società pubbliche in funzione della loro attività.
In the first part, it aims to provide a nearly exhaustive list of the main provisions of public companies of regional and local level operating in the field of local public services and their legal and doctrinal interpretation, building on the recent legislative actions. In the second part , is faced, however, the issue of legislative limits the capacity for action of public companies and related questions of interpretation, in light of the jurisprudential and doctrinal. In particular, the analysis is for the art. Decree 13 of the "Bersani" and paragraph 9 of article. 23 bis (now slavishly transfused in the paragraph of Article 33. 4 of Decree Law 138/2011), ie the main provisions that define, respectively, the capacity of action of society (public participation) equipment and those working in the field of services Local public holders of direct loans (assentiti public in different ways by the evidence). Provides an outline of classification in relation to the cd. process of reorganization of the public company shares provided by the Finance Act of 2008 (Article 3, paragraphs 27 to 32). The combined effect of these rules, as interpreted by the Constitutional and administrative jurisprudential, are obtained, then, useful information regarding the extent to which local governments can set up companies with lucrative purposes only (ie, corporate entities with no relationship instrumentality or participants with local constituents, called to work in a competitive, in sectors fully liberalized ) and company cd. multi-utilities (whose corporate purpose complex, whose activity is manifested both in the field of instrumental services as in the interest of local public services), and in relation to the regime applicable to the activity of these corporate entities. The ultimate purpose of the contribution consists in identifying guidelines for the classification of public companies according to their activities.

La tesi analizza il modello di società emergente dal nuovo Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, giungendo alla conclusione che il legislatore della riforma abbia optato per la riconduzione di queste entità allo schema societario privatistico, declinato nei tipi previsti dal Codice civile. Di converso le esigenze di tutela dell’interesse pubblico, persa definitivamente la capacità di snaturare il modello civilistico tipico, rimangono extrasociali, confinate nella fase a monte dell’evidenza pubblica. Per apprezzare compiutamente la portata di tali approdi, l’analisi del Testo unico è preceduta da una ricostruzione del tortuoso itinerario delle società a partecipazione pubblica nel nostro ordinamento, che nel corso degli anni ha registrato oscillazioni tra opposte polarità e contrasti interpretativi profondi, frutto del complesso rapporto tra pubblici poteri ed economia.
The thesis aims at analyzing the model of company emerging from the new Consolidated law on public bodies owned companies, coming at the conclusion that the reform has chosen for a private characterization, according to the types envisaged by the Civil Code. Conversely, the need of pursuing public interest has permanently lost the ability to denaturalize the company. It represents an extrasocial interest, that may be satisfied only during the public law phase. To fully appreciate the importance of these results, the analysis of the Consolidated law is preceded by a reconstruction of the tortuous itinerary of public bodies owned companies in the Italian legal system, which over the years has seen oscillations between opposite polarities and deep interpretative contrasts, result of the complex relationship between public authorities and the economy.

Molti studi hanno evidenziato come le riforme legate al NPM abbiano favorito l’adozione di logiche di mercato nelle amministrazioni pubbliche, basate sul rafforzamento dell’efficienza e dell’efficacia, e l’introduzione di innovazioni manageriali nell’erogazione dei servizi pubblici. In ciò, i meccanismi contabili pubblici hanno giocato un ruolo importante. Alcuni hanno enfatizzato che sono poche le evidenze sulla relazione tra logiche di NPM e maggiore performance, sottolineando che l’efficienza e l’orientamento ai risultati non sono sufficienti a evitare le conseguenze di shock. Altri affermano che le recenti misure di austerity hanno portato ad un rinnovato interesse sia in approcci di tipo privatistico, che a logiche neo-weberiane, ma sono anche emersi nuovi paradigmi. Date queste considerazioni, la mia ricerca mira a contribuire (i) alla letteratura di pubblica amministrazione e a quella di financial management investigando come le risposte organizzative a eventi negativi sono legate alle precedenti strategie finanziarie e condizioni e capacità organizzative, e come la resilienza organizzativa sia influenzata da condizioni interne ed esterne; (ii) alla letteratura di public sector accounting, esplorando come l’accounting inficia sulle relazioni tra stato ed enti locali nell’ambito delle politiche di austerity, e le relative conseguenze su come i servizi pubblici sono organizzati, erogati e a chi.
Many studies have emphasized how NPM reforms have led to the adoption of market logics within public sector organizations, based on enhancing efficiency and effectiveness, and to the introduction of managerial innovations to public service delivery. In this, public accounting mechanisms have played a relevant role. Some have emphasized that there are scant evidences of the relation between NPM logics and increased performance, with “efficiency” and “result-orientation” being not sufficient to avoid the consequences of shocks. Others claim that the recent austerity measures has led to a renewed interest on both private-like approaches and neo-weberian logics, but also to the emergence of post-NPM paradigms. Based on these considerations, my research aims (i) to contribute to public administration and public sector financial management literature by investigating how organizational responses to negative events are rooted in past financial strategies and organizational conditions and capacities, and how organizational resilience is affected both by internal and external conditions; (ii) to contribute to public sector accounting literature by exploring how accounting is implicated in the (re)shaping of the relationship between central and local governments under the emergence of austerity policies, and how this affects how public services are organized, provided, and to whom.

Molti studi hanno evidenziato come le riforme legate al NPM abbiano favorito l’adozione di logiche di mercato nelle amministrazioni pubbliche, basate sul rafforzamento dell’efficienza e dell’efficacia, e l’introduzione di innovazioni manageriali nell’erogazione dei servizi pubblici. In ciò, i meccanismi contabili pubblici hanno giocato un ruolo importante. Alcuni hanno enfatizzato che sono poche le evidenze sulla relazione tra logiche di NPM e maggiore performance, sottolineando che l’efficienza e l’orientamento ai risultati non sono sufficienti a evitare le conseguenze di shock. Altri affermano che le recenti misure di austerity hanno portato ad un rinnovato interesse sia in approcci di tipo privatistico, che a logiche neo-weberiane, ma sono anche emersi nuovi paradigmi. Date queste considerazioni, la mia ricerca mira a contribuire (i) alla letteratura di pubblica amministrazione e a quella di financial management investigando come le risposte organizzative a eventi negativi sono legate alle precedenti strategie finanziarie e condizioni e capacità organizzative, e come la resilienza organizzativa sia influenzata da condizioni interne ed esterne; (ii) alla letteratura di public sector accounting, esplorando come l’accounting inficia sulle relazioni tra stato ed enti locali nell’ambito delle politiche di austerity, e le relative conseguenze su come i servizi pubblici sono organizzati, erogati e a chi.
Many studies have emphasized how NPM reforms have led to the adoption of market logics within public sector organizations, based on enhancing efficiency and effectiveness, and to the introduction of managerial innovations to public service delivery. In this, public accounting mechanisms have played a relevant role. Some have emphasized that there are scant evidences of the relation between NPM logics and increased performance, with “efficiency” and “result-orientation” being not sufficient to avoid the consequences of shocks. Others claim that the recent austerity measures has led to a renewed interest on both private-like approaches and neo-weberian logics, but also to the emergence of post-NPM paradigms. Based on these considerations, my research aims (i) to contribute to public administration and public sector financial management literature by investigating how organizational responses to negative events are rooted in past financial strategies and organizational conditions and capacities, and how organizational resilience is affected both by internal and external conditions; (ii) to contribute to public sector accounting literature by exploring how accounting is implicated in the (re)shaping of the relationship between central and local governments under the emergence of austerity policies, and how this affects how public services are organized, provided, and to whom.

La tesi ha ad oggetto il rapporto di utenza nei servizi pubblici locali, con particolare riferimento a quelli a carattere imprenditoriale, perchè è con riguardo ai fruitori di questi che si è posta la questione dell'inquadramento delle deviazioni dei relativi contratti dai modelli civilistici, deviazioni determinate dalla stretta compenetrazione, nell'erogazione del servizio, di aspetti organizzativi ed aspetti gestionali. Nella relazione triadica ( amministrazione-gestore del servizio-utente), se le controversie relative ai rapporti attinenti al primo 'segmento' sono ricondotte al processo amministrativo, l'assetto giurisdizionale di quelle tra utente e gestore risulta frammentato tra giudice amministrativo e giudice ordinario, anche con riguardo al medesimo oggetto (ad es. gli atti generali emanati dall'erogatore per disciplinare il servizio- il regolamento o la carta di servizio) attribuito alla competenza dell'uno o dell'altro giudice, secondo la nozione di servizio pubblico che si accolga. Vi è stata, infatti, facendo eguale riferimento alla disciplina comunitaria in materia (che, com'è noto, le consente entrambe), una rivisitazione delle teorie, soggettiva ed oggettiva, del servizio pubblico, a cui corrisponde un'accezione di questo ristretta o allargata. Nelle versioni più avvedute, la prima afferma la ricorrenza di un servizio pubblico solo ove la relativa attività non possa disgiungersi da una soggettività pubblica," cui soltanto compete di assumere decisioni implicanti dirette valutazioni di interessi pubblici e di garantire il rispetto del principio di necessaria attuazione dello scopo pubblico che connota causalmente il pubblico servizio, controllando e dirigendo l'operato di soggetti imprenditoriali pubblici e privati". La seconda, esclude la natura oggettivamente amministrativa dell'attività erogativa, anche nel caso in cui soggetti ( solo formalmente) privati operino come 'fiduciari' dell'amministrazione, venendo diversamente contraddetto il ricorso a soluzioni organizzative differenziate, che consentono solo una regolazione, il cui compito, una volta definita con legge o in base a legge la struttura del mercato, l'istituzione dei sistemi regolativi e l'individuazione dei servizi garantiti, sta nel " comporre e arbitrare gli interessi privati contrapposti, mimando il funzionamento di un mercato concorrenziale o correggendo le sue imperfezioni". Secondo la teoria soggettiva, soltanto la natura finalistica dell'attività consente al destinatario delle prestazioni di promuovere il sindacato sulla razionalità di una scelta organizzativa dell'amministrazione. Secondo la teoria oggettiva, diritto pubblico e diritto privato possono intervenire in via sussidiaria l'uno rispetto all'altro, in funzione degli interessi tutelati, che sono privatistici, e ciò reagisce sull'identità e sulla disciplina degli istituti pubblicistici. La tesi coglie le esigenze sottese ad entrambe le ipotesi ricostruttive e recepite dalle recenti, disordinate riforme della disciplina dei servizi pubblici locali, che, pur senza snaturare la politicità della scelta relativa alla istituzione di un servizio pubblico, rendono più stringente il sindacato sulla ragionevolezza delle limitazioni alle libertà economiche e alla concorrenza. Il tentativo è quello di pervenire ad una impostazione ( diversamente) pubblicistica, a sottolineare, negli ultimi interventi normativi, la dimensione superindividuale del rapporto di utenza, con l'attenuarsi della differenziazione e contrapposizione fra tutela degli utenti 'uti singuli', nelle controversie individuali, e tutela di un interesse collettivo concernente il profilo organizzativo e qualitativo dei servizi pubblici, in quanto sono gli interessi diffusi ad elevarsi ad interessi individualmente azionabili a conclusione di un percorso per certi versi opposto a quello compiuto dalla giurisprudenza per consentire tutela agli interessi collettivi (così Tar Lazio n.552/11, citata, relativa ad un'azione collettiva amministrativa, concernente, però, un servizio pubblico sociale). A fronte del conferimento all'amministrazione locale di poteri di carattere precettivo generale, che connotano un'attività di regolazione ( determinazione dei criteri relativi agli standard qualitativi, monitoraggio,controllo) si ripropone la questione, nel confronto tra atti espressione di due distinte autonomie, quella locale e quella delle autorità indipendenti, della riconducibilità o meno della funzione regolatoria all'archetipo del potere amministrativo discrezionale, del carattere necessariamente preventivo o invece successivo dell'adozione delle relative misure, dell'adeguatezza della disciplina della partecipazione dei soggetti coinvolti da queste. Il lavoro si articola su tre capitoli : nel primo si inquadra il rapporto di utenza nel dibattito sempre aperto in ordine alla stessa nozione di servizio pubblico, anche per effetto delle trasformazioni imposte dal diritto comunitario; nel secondo si riporta il complesso e stratificato quadro normativo relativo ai modelli organizzativi per l'erogazione dei servizi pubblici, fino all'analisi della sua più recente e caotica evoluzione, perchè ripetutamente modificato ma costantemente sospeso tra una concorrenza proclamata e una traduzione in regole che finiscono per risultare protezionistiche (anche a motivo del non chiaro rapporto tra disciplina generale e disciplina di settore) ; nel terzo si procede all'analisi strutturale del rapporto di utenza, del ruolo, in tale ambito, del contratto di utenza, trattandosi di fattispecie contrattuale di natura composita, nella quale profili pubblicistici coesistono con la disciplina negoziale, sia generale che speciale, nel momento genetico, in quello contenutistico ed in quello esecutivo. Nella ricostruzione dell'assetto della tutela giurisdizionale, sia individuale che collettiva, emerge la necessaria complementarietà delle relative forme, nel coordinamento, quanto alla legittimazione, alla competenza, agli effetti, dei rimedi civilistici dettati a tutela degli utenti e dei consumatori con quelli di carattere amministrativo. La dimensione ultraindividuale del rapporto di utenza e la preordinazione della tutela collettiva all'anticipazione' della soglia di intervento della tutela giurisdizionale forniscono il criterio della possibile correlazione tra domande di annullamento di atti di organizzazione pregiudizievoli della qualità, come carte dei servizi a contenuto generico e domande risarcitorie, in sede di giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art.33 d.lgs.n., con l'azione 'di classe' contro le inefficienze dei servizi dell'amministrazione, di cui, peraltro, si rilevano nella tesi le criticità. Nelle conclusioni si sono prospettati gli effetti possibili del referendum abrogativo dell'art.23-bis.

Lo studio approfondisce le modalità attraverso le quali le istanze di natura ambientale influiscono sui connotati giuridici del servizio pubblico, assumendo come prospettiva di indagine il modulo organizzativo degli ambiti territoriali ottimali (ATO). A tal fine, formano oggetto dell’analisi i servizi idrici e di gestione dei rifiuti urbani. L'indagine intende mettere in luce le modalità attraverso le quali l'ordinamento ha reagito alle trasformazioni dei servizi in esame cercando di bilanciare l'efficienza della gestione con la necessità di creare strutture amministrative sottoposte al controllo democratico delle collettività locali.