Academic literature on the topic 'Sussidiarietà orizzontale'

La riforma del Titolo V della Costituzione e l’introduzione del principio di sussidiarietà hanno consolidato il ruolo del Terzo settore nell’ordinamento italiano. Il Terzo settore, collocandosi sul piano della sussidiarietà orizzontale, assume una rilevanza politica nella società civile come occasione di partecipazione. Anche nel recente Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza al Terzo settore viene attribuito un ruolo di rilievo. A questo proposito è interessante verificare quali sono gli sbocchi più recenti del Terzo settore specialmente per la tutela dell’ambiente e dell’energia. A questo proposito, la partecipazione del Terzo settore alla costituzione delle comunità energetiche merita un approfondimento non solo nell’ordinamento italiano ma anche in altri ordinamenti europei.

Il crescente sviluppo in Italia, nell’ultimo ventennio, della prassi pattizia a livello decentrato apre la via ad una “ulteriore nuova stagione” di relazioni tra Stato e Chiesa cattolica. Si tratta di una condizione che risulta riconducibile ad una pluralità di fattori. Da un lato, occorre ricordare il percorso di evoluzione delle autonomie locali successivo alla riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione e, dall’altro, le trasformazioni che hanno toccato il diritto della Chiesa con riferimento, in particolare, al ruolo delle Conferenze episcopali regionali. E’ così possibile riscontrare nel tempo una sempre più significativa presenza di accordi a livello regionale ed “infra-regionale”. Al riguardo, si deve tuttavia precisare come, mentre la prima tipologia di fonti appaia inquadrabile prevalentemente in tre “macro-aree”, sia pure suscettibili di espansione qualora tale necessità venga avvertita, il secondo gruppo di accordi mostri contenuti estremamente diversificati quanto ai temi affrontati. Ciò nasce dall’esigenza di offrire risposte ai bisogni specifici di una determinata comunità, mediante relazioni tra i soggetti istituzionali e confessionali ad essa più vicini presenti sul territorio. In questo senso, può affermarsi come nell’ambito sociale, complice l’attuale percorso rivolto alla realizzazione di una cittadinanza “partecipativa”, il principio di sussidiarietà orizzontale trovi il suo “punto di contatto” con quello di collaborazione, sancito dall’art. 1 dell’Accordo di revisione concordataria. Si è dunque di fronte ad un articolato sistema di fonti, aventi diversa natura giuridica, ma in grado di misurarsi – in forza della loro duttilità – con la costante evoluzione dell’ordinamento civile e canonico, nel pieno rispetto del principio di laicità dello Stato.

The research focused on the application of the principle of horizontal subsidiarity and management of local public services. The thesis has developed two parallel lines: the study of the principle of subsidiarity and the analysis of the regulation of local public services. First I studied the legal term of “principle of subsidiarity”. I analyzed the development of this principle in history, from its first use - the lexical formulation finds its historical origin in 1931, by the Encyclical of Pius XI, Quadragesimo Anno - until the positivistic codification given by the Italian Constitution. Subsequently I focused on the first legal references of the concept of horizontal subsidiarity and the work of the Constituent Assembly; then I analyzed the interpretation given by doctrine and jurisprudence about the concept and application of the principle of horizontal subsidiarity; in particular, the study addressed the pronunciations of the administrative courts. I proceeded to analyze the article 118 of the Constitution as a legal instrument-constitutional need for a more effective application of the principle of horizontal subsidiarity in the regulation of local public services. The principle of subsidiarity, in fact, is textual mentioned in the Italian Constitution in Articles 118, paragraph 1 and 4, and 120, paragraph 2; while Articles 118, paragraph 1, and 120, paragraph 2 of the Constitution, refer the principle of subsidiarity in vertical sense, the last paragraph of 118, concerns properly the horizontal profile of the principle, providing that “the State, regions, metropolitan cities, provinces and municipalities shall promote the autonomous initiatives of citizens, individually and in combination, for the performance of activities of general interest, based on the principle subsidiarity”. The search come to the study of the judgments of the Constitutional Court, which has deepened as the Court has never faced explicitly the interpretation of paragraph 4 of Art. 118 of the Constitution in connection with the regulation of local public services, and that the sentence no. 24/2011, acknowledging the legitimacy of the referendum to repeal art. 23 bis of Legislative Decree no. 112/2008, has said that, if it were repealed that provision “would follow the immediate application of Community legislation in the Italian” regarding local public services. The first part of the thesis concluded with a chapter on comparative law of the German Lander on the subject of subsidiarity cd reinforced. Important was the deepening of the judgment of the Constitutional Court of Rhineland-Palatinate (RhPhVerGH 28.3.2000), in which, by stating that the aim pursued by the legislature of the Land is based on an objective and fair assessment of public, has been ruled unconstitutional a provision of subsidiarity that has. The second part of the doctoral thesis had an incipit deepening the concept of local public service and its historical evolution. Second, the research has focused on the regulation of the management of local public services as developed in recent years (only in the last three years there was a continuous modification of the discipline). In the seventh chapter, the research has focused, in particular, on two different perspectives to identify the discipline of local public services: a) the analysis of the articles of the Italian, not touched the declaration of unconstitutionality by Constitutional Court no. 199/2012; b) the law of local public services (or rather Services of General Economic Interest - SGEI). The last part of the thesis has sought to synthesize than previously analyzed in order to bring together and provide a clear and comprehensive view of the argument: a sustainable interpretation of the principle of subsidiarity to the discipline of local public services.
La ricerca verte sull’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale e la gestione dei servizi pubblici locali. La tesi si è sviluppata su due direttrici parallele: lo studio del principio di sussidiarietà e l’analisi della disciplina dei servizi pubblici locali. In primo luogo si è approfondito il termine giuridico “principio di sussidiarietà”. Si è analizzato lo sviluppo di tale principio nella storia, dai suoi primi utilizzi – tale formulazione lessicale trova la sua origine storica nel 1931, mediante l’enciclica Quadragesimo Anno di Pio XI –, sino alla codificazione positivistica datane dalla Costituzione italiana. Successivamente l’approfondimento si è focalizzato dapprima sui primi riferimenti normativi del concetto di sussidiarietà orizzontale e sui lavori dell’assemblea costituente in materia; si è poi analizzata l’interpretazione data da dottrina e giurisprudenza, amministrativa e contabile, circa il concetto e l’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale. Si è quindi proceduto ad analizzare l’articolo 118 della Costituzione quale strumento giuridico-costituzionale necessario ad una più efficace applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale nella disciplina dei servizi pubblici locali. Il principio di sussidiarietà, infatti, trova testuale menzione all’interno della Costituzione italiana negli artt. 118, comma 1 e 4, e 120, comma 2, a seguito della novella costituzionale di cui agli artt. 4 e 6 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; mentre gli artt. 118, comma 1, e 120, comma 2, Cost. si riferiscono, chiaramente, al principio di sussidiarietà nella sua accezione verticale, l’art. 118, ultimo comma, concerne propriamente il profilo orizzontale del principio prevedendo che «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà». Il percorso di ricerca, sotto questo profilo, è quindi giunto allo studio delle sentenze della Corte Costituzionale, in cui si è approfondito come la Corte non ha mai affrontato, in maniera esplicita, l’interpretazione del comma 4 dell’art. 118 della Costituzione in relazione con la disciplina dei servizi pubblici locali, e che, con la sentenza n. 24/2011, ammettendo la legittimità del referendum abrogativo dell’art. 23 bis d.lgs. n. 112/2008, ha affermato che, qualora fosse abrogato tale articolo “ne conseguirebbe l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria” in materia di s.p.l. La prima parte della tesi si è conclusa con un capitolo comparatistico sulla normativa dei Lander Tedeschi in tema di sussidiarietà c.d. rinforzata. La seconda parte della tesi dottorale ha avuto come incipit l’approfondimento del concetto di servizio pubblico locale e la sua evoluzione storico-giuridica. In secondo luogo, la ricerca si è concentrata sulla disciplina della gestione dei servizi pubblici locali come si è susseguita negli ultimi anni cercando di coglierne i tratti caratteristici ancorché sia stata sottoposta a continui interventi legislativi (solo negli ultimi tre anni si è assistito ad una continua modifica della disciplina che ha portato dapprima ad un referendum abrogativo, poi ad una pedissequa riproposizione del precedente dettato normativo, ed infine alla declaratoria di illegittimità da parte della Corte Costituzionale). Nel settimo e penultimo capitolo, la ricerca si è concentra, in particolar modo, su due diverse prospettive per individuare e definire la disciplina dei servizi pubblici locali: a) la prima prospettiva è rinvenibile nell’analisi degli articoli dell’ordinamento italiano, non toccati dalla declaratoria di illegittimità costituzionale per mezzo della sentenza della Corte Costituzionale n. 199/2012; b) la seconda si è concentrata sullo studio della disciplina dell’ordinamento unionista in tema di servizi pubblici locali (rectius Servizi di Interesse Economico Generale – SIEG). L’ultima parte della tesi ha inteso sintetizzare quanto precedentemente analizzato al fine di riunire ed offrire una visione chiara e completa della tesi sostenuta: una sostenibile interpretazione dell’applicazione del principio di sussidiarietà alla disciplina dei servizi pubblici locali.

Il concetto di sussidiarietà orizzontale è di recente divenuto oggetto di interesse per la pianificazione territoriale. Perlopiù nota nella sua veste giuridica, la sussidiarietà ha radici profonde nella storia del pensiero occidentale. Come principio di organizzazione sociale e politica, essa pone infatti la riflessione sul rapporto tra la sfera istituzionale e la sfera non istituzionale (Millon Delsol, 1992 e 1993). La dottrina giuridica ha tradotto il concetto in una ripartizione di competenze che privilegia il livello istituzionale più vicino al cittadino, identificandone così la dimensione verticale (Trattato di Maastricht, 1992). D'altro canto, la revisione costituzionale (L. 3/2001 Cost.) ha introdotto nel contesto nazionale i termini originali del concetto, formulandone la dimensione orizzontale nel rapporto tra sfera istituzionale e sfera non istituzionale (art. 118, comma 4). Quest'ultima circostanza ha comportato un rinnovato interesse al tema, innescando al tempo stesso un vivo dibattito scientifico, oltre che politico, attorno alla sua interpretazione. Le riflessioni in ambito scientifico sul concetto di sussidiarietà orizzontale hanno principalmente interessato, finora, il settore delle politiche pubbliche, in particolare di welfare. In ambito strettamente disciplinare alcuni autori hanno, di recente, posto al centro il tema con riferimento alla produzione di beni e servizi territoriali prodotti “dal basso” (Balducci, 2004; Cottino e Zeppetella, 2009). Ancora scarsamente indagata, la prospettiva posta dalla sussidiarietà orizzontale risulta perlopiù sottovalutata o, più spesso, oggetto di equivoci ed interpretazioni retoriche. Il presente lavoro di ricerca si propone di chiarire i termini del significato e le implicazioni reali che l'accoglimento della sussidiarietà orizzontale può determinare nella pianificazione territoriale, minimizzando quanto più possibile i rischi di equivoco e lettura retorica. L'obiettivo principale è di avanzare dunque una proposta di interpretazione consapevole, valida per pianificazione territoriale. A tale scopo, la ricerca si avvale di un approccio teorico-metodologico proponendo l'indagine della sussidiarietà, in relazione al suo significato, attraverso la decostruzione del concetto e, in relazione alle possibili implicazioni di suo accoglimento, attraverso l'analisi di un fenomeno - volontario e a base territoriale - che vede protagonisti soggetti della sfera non istituzionale. Seguendo tale approccio di ricerca, la struttura del presente lavoro di ricerca si articola rispettivamente in (i) una prima parte di rassegna teorica sul concetto di sussidiarietà e (ii) una seconda parte di indagine empirica del fenomento di progettualità urbanistica promossa dalle Organizzazioni di Cittadinanza Territoriale (OCT), cui segue (iii) la proposta di interpretazione della sussidiarietà orizzontale, valida per la pianificazione territoriale, di carattere sintetico e propositivo. La prima parte restituisce, in particolare, le principali matrici del pensiero occidentale - dottrina sociale della Chiesa, pensiero liberale e tradizione socialista utopista - che hanno introdotto la sussidiarietà orizzontale (§ Cap. 1); i termini del dibattito in corso tra quanti ne esaltano le potenzialità, in virtù di una riconfigurazione istituzionale basata sul ritiro del soggetto pubblico, e quanti ne ravvisano il valore aggiunto in un'ottica di rinnovamento istituzionale (§ Cap. 2) ed, infine, le principali declinazioni normative, con particolare riferimento alle disposizioni in materia di governo del territorio (§ Cap. 3). A partire dal quadro teorico della prima parte, la ricerca avanza alcune considerazioni preliminari all'interpretazione della sussidiarietà orizzontale. L'obiettivo è di identificare una serie di elementi chiave attraverso cui ridefinire i termini del dibattito in corso. I tre elementi chiave individuati – soggetti, iniziative e meccanismi di interazione – vengono assunti come criteri di lettura per l'analisi empirica, oggetto della seconda parte, e formulare la proposta di interpretazione conclusiva. La seconda parte è dedicata all'analisi della progettualità urbanistica, fenomeno costituito dall'insieme delle azioni di cura nei confronti di beni territoriali, autonomamente promossa da aggregazioni volontarie di cittadini - qui definite - Organizzazioni di Cittadinanza Territoriale (OCT). L'indagine delle caratteristiche del fenomeno, a partire dal riscontro empirico di una serie di esperienze nazionali, è restituita secondo i criteri di lettura individuati: sul piano dei soggetti (OCT) - mission, forma giuridica e scala d'aggregazione (§ Cap. 4); sul piano delle iniziative (azioni di cura) - categoria di bene territoriale, tipologia d'azione e forma di finanziamento (§ Cap. 5); sul piano dei meccanismi di interazione - grado di interazione con il soggetto istituzionale (§ Cap. 6). In conclusione, alla luce dell'indagine critica condotta parallelamente sul piano teorico ed empirico, la ricerca avanza una proposta di interpretazione della sussidiarietà orizzontale valida per la pianificazione territoriale che assuma una prospettiva pluralista (Hirst, 1997), basata cioè sulla ridefinizione delle competenze del soggetto istituzionale e non istituzionale, in termini di un ridimensionamento del ruolo del planner istituzionale, non a scapito della pianificazione. Tale interpretazione consente di riconoscere il valore delle iniziative di interesse generale promosse dalle Organizzazioni di Cittadinanza Territoriale (OCT) e suggerisce una chiave di lettura per altrettanti fenomeni a base territoriale, in crescente diffusione nel contesto nazionale, che vedano le formazioni organizzate della società protagoniste di iniziative di interesse generale.

Il presente elaborato intende approfondire il tema del Partenariato Pubblico-Privato (PPP) quale strumento sempre più attuale e rilevante, non soltanto all’interno dell’ordinamento giuridico nazionale ed europeo, segnatamente per quanto attiene disciplina che concerne i contratti pubblici e le concessioni, bensì quale premessa, oggi più che mai necessaria e strategica per sviluppare azioni e interventi di cui potersi avvalere per affrontare le molteplici e complesse sfide della crisi economica e finanziaria dominata da stringenti vincoli di finanza pubblica. Il Capitolo II si concentra sulla dimensione contrattuale della collaborazione pubblico-privato in ambito strettamente contrattuale, dedicando particolare attenzione alle concessioni di lavori, di servizi ed alla finanza di progetto, con un excursus dalle origini attraverso un cammino normativo non sempre agevole, fino ai più recenti sviluppi normativi con l’entrata in vigore prima delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE e quindi del nuovo Codice dei contratti pubblici e delle concessioni (d.lgs. n. 50/2016). Il capitolo III è dedicato alle esperienze di collaborazione pubblico-privato istituzionalizzate, quali in primis le società miste per gestione di servizi di pubblica utilità, aventi interesse economico generale e successivamente le altre fattispecie collaborative quali le fondazioni per la gestione dei servizi, anch’essi d’interesse generale ma privi d’interesse economico, quali i servizi nell’ambito della sanità, della formazione universitaria e della ricerca scientifica. Infine, il Capitolo VI indaga la possibilità per il principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale, di potere realmente evolvere da mero principio statico ispiratore delle relazioni collaborative e cooperative tra gli attori istituzionali ed i soggetti privati a modello propulsivo e dinamico di una nuova e più aggiornata strategia di crescita, per promuovere in modo adeguato ed efficiente lo sviluppo dei territori al tempo della crisi, e per favorire gli investimenti pubblici proprio attraverso gli strumenti di PPP.
The following Thesis aims at detailing the topic of the Public-Private Partnership (PPP), as an increasingly recurrent legal instrument, not just as a legal phenomenon tied with the Italian and European legal order (in particular as for public contracts and concessions) but rather as a preliminary condition that must be held in order to develop the strategies of action that the various challenges posed by the economic and financial crises require in term of limits towards the public spending. The Chapter II focuses on the contractual dimension of the Public-Private Partnership in a stricto sensu contractual ambit, devoting particular attention to concessions of services and to project financing, with an excursus from the origins, through a difficult normative pathway, until the most recent legislative developments with the entrance into force of the directives 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE and of the Code of public contracts and of the concessions (d.lgs. n. 50/2016). Chapter III is devoted to the description of experiences institutional PPPs, in primis "mixed" companies established for the management of public utilities (Services having a General Economic Interest) and then to the other examples of cooperation, as foundations for the management of Social Services of General Interest, as healthcare services, secondary and higher education and scientific research. The last Chapter, n. VI, investigates the possibility for horizontal subsidiarity to evolve from a mere “static” principle which inspires the relationship of cooperation between private and institutional actors towards a more dynamic model propelling a fresh and timely strategy of growth, in order to promote adequately and efficiently local development in time of crisis and to favour public investments through PPP.

Questa ricerca verte sulla comprensione dell’adozione del Regolamento per la cura dei beni comuni, un dispositivo legislativo per il governo locale recentemente diffuso in un consistente numero di comuni italiani. Di questo fenomeno è proposto un bilancio basato su alcuni dati riguardanti la diffusione e le logiche che ne hanno determinato l’adozione. Questo contributo tenta di fornire un tentativo di analisi della relazione tra le tre dimensioni della politica (politics, policy e polity) collegando alcuni strumenti analitici, qualitativi e quantitativi, con i modelli di riferimento che hanno elaborato direttamente le policy. Questi modelli sono stati a loro volta ricondotti ai paradigmi teorici di riferimento per stabilirne la genesi in un’ideale opera di decostruzione e ricostruzione del framework in cui i concetti di beni comuni, governance collaborativa o partecipativa, prendono significato e diventano operativi. La chiave per penetrare il rapporto tra amministrazione, teoria e politica è stata individuata in dei particolari strumenti di policy, i Regolamenti per l’amministrazione condivisa dei beni comuni, dei dispositivi normati adottati da un significativo numero di amministrazioni comunali italiane attraverso delle delibere di consiglio comunale, sulla base del “Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani” approvato dal Consiglio Comunale di Bologna nel maggio 2014. Nella ricerca sono indagati i Regolamenti dal punto di vista del loro portato teorico attraverso l’analisi dei due principali modelli che li hanno ispirati cioè l’amministrazione condivisa e la governance collaborativa. Sono quindi state analizzate le loro caratteristiche come policy locale, la loro diffusione e le motivazioni che hanno spinto i governi locali a deciderne l’adozione. Le domande a cui si è cercato di rispondere riguardano la congruenza tra la visione teorica e il reale funzionamento della policy. L’ipotesi che la ricerca ha tentato di verificare è, quindi, se il Regolamento rappresenti uno strumento di cambiamento sociale e politico in grado di rivitalizzare la democrazia a più livelli. Questa ipotesi avrebbe trovato suffragio nella constatazione della diffusione ed utilizzo del Regolamento in contesti storicamente caratterizzati da basso capitale sociale o indice di benessere e qualità della vita. La ricerca empirica ha invece evidenziato come il Regolamento sia maggiormente diffuso e utilizzato nelle città del Nord e di dimensioni medio-grandi (dove è mediamente più ricca l’offerta di servizi locali). Anche il riscontro elettorale non ha dimostrato una capacità significativa del Regolamento di generare consenso, come se la diffusione di uno strumento di partecipazione alla gestione locale non alimentasse la vicinanza dei cittadini alla vita politica. La realtà analizzata coincide quindi solo in parte con le prescrizioni delle teorie di riferimento che immaginano il governo locale come un sistema semplificato in cui agiscono attori coerenti, animati dalla medesima volontà e per cui i limiti delle teorie generali dell’amministrazione e delle politiche pubbliche potrebbero essere superati utilizzando le teorie sui beni comuni e la governance collaborativa.

Il Terzo settore rappresenta una realtà in costante crescita nel nostro Paese e che alla luce delle più recenti spinte riformatrici sta suscitando una sempre maggiore attenzione in sede interpretativa. È noto tuttavia come, malgrado la sua importanza, tale fenomeno non trovi un espresso riconoscimento all'interno della Carta fondamentale, ragion per cui ci si interroga sulla sua rilevanza in chiave costituzionale. Con un simile intento la presente ricerca si sofferma, nel primo capitolo, sulla peculiare evoluzione della dimensione giuridica del Terzo settore a partire dal processo di unificazione del Regno d’Italia. Ciò al fine di verificare il ruolo assunto dalla Costituzione rispetto al contesto consolidatosi fino alla sua entrata in vigore, caratterizzato dalla difficile coesistenza tra la sfera di autonomia degli enti e il potere pubblicistico. Sulla base di simili premesse lo studio, nel secondo capitolo, esamina più da vicino quel complesso di disposizioni che concorrono a definire l’“identità” sul piano costituzionale dell'esperienza presa in esame. Vengono così valorizzati, fra gli altri, i principi espressi dagli articoli 2 e 118, comma 4, Cost., nonché gli ulteriori referenti dislocati lungo tutta la Carta all'uopo maggiormente significativi. Il lavoro evidenzia peraltro come nonostante la sua pregnanza costituzionale, il Terzo settore sia stato interessato da un’apposita disciplina promozionale solo molto tempo dopo l’entrata in vigore della Carta, allorquando è entrato in crisi il modello di welfare State. Elemento, quest’ultimo, che frattanto ha reso sempre più rilevante l’apporto delle realtà che lo compongono nello svolgimento di attività tradizionalmente prestate dalle pubbliche amministrazioni. Per questo il terzo capitolo approfondisce il complesso terreno dei rapporti fra i pubblici poteri e il Terzo settore che, oltre a risultare quanto mai significativo nella prospettiva della concreta attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale, consente anche di riflettere su alcune questioni emerse nel dibattito interpretativo assai rilevanti per le loro ulteriori implicazioni “di principio”. Ci si riferisce, in quest’ultimo senso, al tema dell’affidamento diretto del servizio di trasporto sanitario a organizzazioni del Terzo settore, ambito che vede il principio solidaristico di cui sono espressione simili realtà, entrare problematicamente in bilanciamento con il principio di tutela della concorrenza. I rapporti con i pubblici poteri sono ad ogni modo approfonditi tenendo in considerazione le recenti novità normative intervenute in base alla recente riforma del Terzo settore, affrontata più generalmente nell'ambito del quarto capitolo del lavoro. La parte finale della ricerca, difatti, si concentra sugli aspetti problematici che la nuova disciplina preposta alla revisione organica del frammentato impianto normativo previgente sembra presentare alla luce del quadro costituzionale di riferimento. Una simile riflessione consente di mettere in rilievo le criticità che dalla stessa paiono emergere anche con riguardo a quei principi che, sulla scorta del disegno tracciato dalla Carta fondamentale, maggiormente ispirano il complesso fenomeno oggetto d’indagine.